Print   

РЕШЕНИЕ ПО ДЕЛУ «БРОКДОРФ»

ДЕЛО РАССМОТРЕНО BUNDESVERFASSUNGSGERICHT (ФЕДЕРАЛЬНЫМ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ)

BVerfGE 69, 315

1 BvR 233, 341/81 f

Факты:

В Брокдорфе планировалось строительство атомной станции. Инициативные группы граждан призвали к проведению большой демонстрации 28 февраля 1981 года в знак протеста против строительства. Полиция ожидала, что в числе примерно 50 000 демонстрантов найдутся те, в чьи намерения будет входить применение силы, включая насильственный захват и причинение ущерба находящейся на строительном участке собственности. До того как получить официальное уведомление об этом собрании, за пять дней до проведения демонстрации, компетентные официальные органы приняли документ, запрещающий проведение любых собраний на территории в примерно 210 квадратных километров. Решение о запрете вступало в силу немедленно. Когда через некоторое время организаторы направили уполномоченному органу уведомление, официальные лица сослались на принятый документ о запрете. Некоторые из организаторов выступили с возражениями и обратились в административный суд, стремясь обеспечить, чтобы вступление решения уполномоченного органа в силу было отложено до рассмотрения возражений. Административный суд второй инстанции отклонил этот иск после апелляции.

Иск в Конституционный суд в отношении приказа о немедленном вступлении запрета в силу и в отношении решения административного суда второй инстанции был частично удовлетворен.

Основания:

B.

Иск о нарушении положений Конституции подлежит рассмотрению...

Заявители не смогли провести санкционированную демонстрацию в месте, которое было указано в заявлении властям, в запланированное время, в связи с вступившим в силу немедленно решением о запрете демонстрации и поддержкой судом этого решения. Заявители считают, что такие действия государственного органа являются нарушением их правового статуса, в отношении которого действуют гарантии основных прав человека. Так как они обжаловали эти действия в суде, и в этом отношении средства правовой защиты были ими исчерпаны, они тем самым выполнили установленные законом требования в отношении приемлемости поданных ими в указанный период исков в конституционный суд. Тот факт, что правовые средства защиты еще не исчерпаны в деле по основному вопросу, не препятствует, в соответствии с имеющимися прецедентами, тому, чтобы их жалоба в Конституционный суд была рассмотрена.

Это связано с тем, что в соответствии с пунктом 5 параграфа 9 Указа об административных судах, промежуточные процедуры являются юридически независимыми от процедур по основному делу.

2. Требование о соответствии принципу необходимости правовой защиты (выполнение которого обязательно для рассмотрения дела) также соблюдено. В частности, рассмотрению дела не мешает то, что дата проведения демонстрации уже прошла и что решение о немедленном вступлении запрета в силу потому не является существенным. Согласно нормам прецедентного права, необходимость правовой защиты продолжает существовать даже после достижения цели, которая была указано в жалобе в Конституционный суд, в случае если рассмотрение этого дела приведет к разъяснению существенного принципа конституционного права  или если речь идет о посягательстве на имеющее особенно большое значение основное право человека. На настоящий момент из представленных аргументов следует, что эти предпосылки также присутствуют.

То, что интересы заявителей заслуживают защиты, также можно подтвердить в отношении первоначальных возражений с их стороны, несмотря на то, что после отклонения этих возражений заявители не обращались в суд в отношении основного вопроса. Изначально не было никаких сомнений в приемлемости их возражения против нарушения Конституции, которое было заявлено в ночь перед запланированной датой проведения демонстрации. Поэтому возникшая необходимость в судебной защите их прав могла быть устранена только с последующим изменением обстоятельств. Однако в любом случае, следует принять решение в отношении процедуры рассмотрения второй жалобы касательно целей, которые преследует их обращение в Конституционный суд. Потому нет причин требовать, чтобы непременным условием для принятия жалобы к рассмотрению было то, чтобы основания для обращения за правовой защитой в отношении первоначальных возражений продолжали существовать. Рассмотрение данной жалобы – как уже упоминалось – следует считать юридически независимым в соответствии со статьей 80.5  Указа об административных судах в рамках рассмотрения дела Конституционным судом. Кроме того, следует учесть, что первоначальные заявители заинтересованы в разъяснении Конституционным судом условий, при которых может допускаться запрет на проведение демонстрации, вступающий в силу немедленно после принятия решения. Поэтому только лишь то обстоятельство, что заявители не обратились в административный суд с жалобой по основному вопросу после наступления даты, на которую была запланирована демонстрация, не означает, что необходимости в правовой защите интересов больше нет. 

C.

Заявление о нарушении Конституции хорошо обосновано в той части, в которой обжалуются действия высшего административного суда, который по заявлению  вызванных в суд сторон подтвердил необходимость немедленного действия запрета. Положения Закона о собраниях, к которым косвенно обращено это решение, могут стать предметом рассмотрения Конституционного суда в той части, в которой эти положения соотносятся с оспариваемыми решениями.

I.

Стандартом для рассмотрения жалобы в Конституционном суде является гарантия основного права человека, которое должно быть соблюдено (Статья 8 GG).

1. Меры, против которых заявители возражали первоначально, и законодательные положения, которые были использованы для принятия этих мер, ограничили право заявителей на свободное проведение запланированной демонстрации. Это право гарантируется Статьей 8 GG, которая обеспечивает проведение митингов и шествий – в отличие от простых сборищ или массовых развлечений – как выражение общественных интересов с целью коммуникации. Эта гарантия существует не только в отношении событий, которые будут включать в себя дискуссии и диспуты; она также действует в отношении различных форм общественного поведения, включая невербальные формы выражения. Она также распространяется на события, которые носят демонстративный характер, когда свобода проведения собраний используется для выражения мнений вызывающим или сенсационным способом. В рамках первоначального рассмотрения дела не было оснований говорить о том, что существовала вероятность препятствия выражению определенных мнений (в виде призывов, речей, песен или плакатов). Поэтому нет необходимости рассматривать то, как основное право на свободу слова может быть использовано в дополнение к Статье 8 GG в качестве стандарта для определения законности мер, предпринятых против проведения демонстрации.

2. Статья 8 GG, как обеспечивающая право на защиту, направлена также (и в основном) на защиту мнения меньшинства, гарантируя обладателям основных  прав, что они сами могут определять место, формат и содержание собрания. В то же время, эта статья запрещает государству принуждать граждан к участию в публичном собрании или препятствовать их участию. С  этой точки зрения, этому фундаментальному праву в свободном государстве должен быть обеспечен особый статус. Право беспрепятственно и без особого разрешения встречаться с другими всегда рассматривалось как символ свободы, независимости и зрелости граждан, уверенных в своих правах. Но, когда это право действует в отношении политических собраний, гарантия свободы одновременно относится к основному праву на самоопределение, что уже включает в себя не только защиту от вмешательства государства, но и право на свободное развитие личности. В системе англо-американского права свобода собрания – концепция, истоки которой лежат в естественном праве, с самого начала понималась как выражение суверенитета народа и соответственно как демократическое право гражданина на активное участие в политическом процессе. Эта важность свободы собрания также подчеркивается в заявлениях Федерального министра внутренних дел, профсоюза полиции и Федеральной ассоциации гражданских инициатив в защиту окружающей среды. Кроме того, значение этого права повсеместно подчеркивается в научной литературе.

a) В прецедентном праве Конституционного суда, где еще нет дел в отношении свободы собрания, свобода слова долгое время считалась одним из неотъемлемых и основных функциональных элементов демократического общества. Она представляется прямым выражением человеческой личности и одним из наиболее важных прав человека, на которых строится свободное демократическое государство. Все это потому, что свобода слова делает возможным продолжение идейных дискуссий и конфликта мнений, которые жизненно важны для такой формы государства. Если свободу собрания понимать как свободу коллективного выражения мнений, то, в принципе, к ней применимы те же самые соображения. При этом не следует воспринимать как противоречие в том факт, что в демонстрациях фактор поддержания дискуссии, характерный для свободы слова, не играет первостепенной роли. Демонстрант, выражающий свое мнение публично, своим физическим присутствием, без посредства СМИ, также прямо выражает свои личную позицию.  В своей "идеальной" форме, демонстрация – это физическое проявление убеждений группы людей. В ходе таких акций участники, с одной стороны, разделяют эти убеждений с другими, а с другой стороны, они внешне, одним своим присутствием, видом, участием или выбором места, отстаивают свою позицию в прямом смысле слова и свидетельствуют о своем мнении.  Опасность того, что такая свобода выражения мнений может быть использована недолжным образом посредством демагогических высказываний и созданием эмоционального давления, не является решающим фактором при определении основных характеристик в сфере свободы собрания. Во всяком случае, не более чем в сфере свободы слова и свободы прессы.

 b) Основное значение свободы собрания особенно очевидно, если рассматривать особую природу процесса формирования политический воли в демократической стране. В решении по делу Коммунистической партии сказано, что свободный демократический порядок существует на основании той идеи, что существующие сейчас и будущие отношения между государством могут и должны совершенствоваться. Это предполагает бесконечность задачи, решение которой в политической воле, которая постоянно обновляется. Это решение формируется путем «проб и ошибок», посредством постоянных дискуссий, взаимного контроля и критических оценок, что в результате становится лучшей гарантией выбора относительно правильного политического курса и достижения баланса между действующими в государстве политическими силами. Вынесенное впоследствии решение о финансировании партий также основано на этих соображениях и в нем подчеркивается, что в демократическом обществе формирование мнения должно идти от людей к государственным органам, а не наоборот.  Право граждан участвовать в формировании политической воли выражается не только в голосовании на выборах, но и в оказании влияния на постоянный процесс формирования политических мнений, который в демократическом государстве должен проходить открыто, свободно, без регулирования и в принципе быть свободным от вмешательства со стороны государства.

Граждане принимают участие в этом процессе в разной степени. Крупные объединения, богатые спонсоры и средства массовой информации могут оказывать значительное влияние, тогда как отдельный гражданин может чувствовать себя бессильным в сравнении с этими группами. В обществе, где прямой доступ к СМИ и возможность выражения своего мнения через СМИ ограничены узким кругом людей, отдельному гражданину кроме участия в партиях и объединениях остается только один способ: а именно, коллективное влияние путем использования свободы собрания для проведения демонстраций. Беспрепятственная реализация этой свободы не только противодействует осознанию политического бессилия и опасным тенденциям, приводящим к негативному и обиженному отношению к государству. В конечном итоге, эта свобода также лежит в сфере общих для всего общества интересов, так как при многообразии элементов, влияющих на формирование политических мнений в целом, относительно верных результатов можно достичь только тогда, когда активное развитие идет во всех направлениях.

Кроме того, в научной традиции собрания обычно описываются как жизненно важный элемент демократической открытости: "Они дают обществу...возможность оказывать влияние на политические процессы, помогают развитию плюрализма и альтернативных взглядов, а также дают возможность высказывать критические замечание и заявлять протест...; в них заложены основы изначальной, неинституционализированной демократии прямого действия, которая позволяет защитить политические процессы от полного паралича, к которому ведет рутинное их использование". В частности, в демократиях с представительной парламентской системой, когда предусмотрено немного возможностей для проведения референдумов, свобода собрания становится основополагающим и незаменимым элементом функционирования системы. Здесь (даже в отношении решений, имеющих серьезное значение для всех, когда эти решения нельзя просто отменить после смены власти), действует принцип большинства. С другой стороны, в период между проведением выборов влияние избирателей, даже большей их части, значительно ограничено. Государство осуществляет свои полномочия посредством специальных органов, а административные функции отданы вышестоящему бюрократическому аппарату. В целом, решения принимаемые этими органами по принципу большинства становятся тем более легитимными, чем более эффективно защищены интересы меньшинства. Насколько эти решения принимаются обществом, зависит от того, может ли меньшинство оказать достаточное влияние на формирование мнения и политической воли. Демонстрации протеста могут быть особенно необходимы, если представительные органы не признают возможности нарушения прав и не видят ошибок или не признают их совершения, или считают, что такое нарушение возможно во имя соблюдения  других интересов. В научной литературе особенно подробно описывается стабилизирующая функция, которую свобода собрания имеет в отношении представительской власти. Свобода собрания позволяет недовольным публично выражать свое недовольство и критику. Она действует как политический индикатор неполадок в системе, указывает на потенциальную возможность возникновения беспорядков, показывает недостаток интегрированности в обществе, и тем самым способствует изменениям в официальном политическом курсе.

II.

Положения Закона о собраниях, которые имели решающее значения для первоначального протеста соответствуют требованиям Конституции, если эти положения толковать и применять с учетом фундаментальной важности свободы собрания.

1. Несмотря на ее особое значение, свобода собрания не гарантируется безоговорочно. Статья 8 GG просто гарантирует право "собираться мирно и без оружия" (см. Пункт III.3.a ниже), а затем говорит о возможности законного ограничения этого права для акций вне помещений. Тем самым, в Конституции учитывается тот факт, что при реализации права на свободу собрания вне помещений существует особенная необходимость регулирования (например, в административных или процессуальных нормах) с созданием реалистичных условий для реализации свободы с одной стороны и защиты интересов других с другой.

Хотя в Веймарской конституции прямо предусмотрено в Статье 132, что для проведения собрания под открытым небом «закон может предусматривать необходимость уведомления, и в случае прямой угрозы общественной безопасности собрание может быть запрещено», в действующем Основном законе есть только простая отсылка к нормам других законов и нет видимых ограничений в отношении содержания собраний. Но это не означает, что реальная эффективность этой гарантии в отношении фундаментального права ограничивается только той сферой, которую законодатель определил в рамках основного содержания этого права. Как постоянно повторяет Федеральное Министерство внутренних дел, то же самое верно и в отношении права на свободу мнений. Это право действительно имеет свои границы:  конституционные положения сформулированы так, чтобы гарантии этого права применялись в рамках законов общего действия, но тем не менее масштабы реализации этого права не могут быть определены простым законом. При принятии любых устанавливающих ограничения законов законодатели должны учитывать основные положения конституционного права, которые были здесь обсуждены и которые закреплены в Статье 8 GG. Законодатель может ограничить реализацию права на свободу собрания только в целях защиты других законных интересов, которые имеют такую же ценность; при этом любые ограничения должны соответствовать принципу пропорциональности.

Если власти и суды интерпретируют и применяют разработанные законодателями нормы закона  для ограничения основного права, то такая интерпретация будет применима и в отношении ограничений свободы слова. Необходимость принятия действий, направленных на ограничение свободы собрания, может возникнуть тогда, когда реализация права на свободу слова демонстрантами вступает в противоречие с правами третьих лиц. Даже в отношении таких действий государственные органы всегда должны интерпретировать законы, ограничивающие основное право человека, с точки зрения фундаментальной важности этого права в демократическом свободном обществе и принимать только те меры, которые действительно необходимы для защиты законных интересов, которые имеют такую же ценность, как и реализация основного права. Если предпринимаемые властями меры выходят за рамки определенных законом ограничений основного права и со всей вероятностью приводят к необоснованному ограничению доступа на демонстрацию путем воздвижения искусственных препятствий или затягиванием предварительных процедур, а также если такие меры сводят на нет свободное проведение собрания из-за чрезмерного контроля и требований о регистрации – то любые такие меры будут противоречить изложенным выше требованиям.

2. В отношении положений Закона о собраниях (которые законодатель сформулировал в рамках Статьи 8 (2) GG), для рассмотрения дела о первоначальной жалобе применимы только положения, требующие заблаговременного уведомления, что закреплено в пункте 14.1, и  положения о прекращении и запрете, которые предусмотрены пунктом 15. Положения Конституционного права о сроке уведомления и о предоставлении имени организатора не нуждаются в изучении, так как ни административный орган, ни суды не ссылались на эти положения в своих решениях.

a) Требование об уведомлении, закрепленное в пункте 14.1 Закона о собраниях, прямо предусматривалось Веймарской конституцией как допустимое ограничение свободы собрания. По мнению Федерального административного суда, как правило, это лишь незначительное ограничение основного права. Административный суд, как и все ученые-юристы, считает, что это положение конституционно. Мы поддерживаем это мнение, с учетом того, что из обязательного требования об уведомлении также могут быть исключения, и что нарушение этого требования не дает автоматически права на запрет или прекращение собрания.

Требование об уведомлении действует только в отношении собраний под открытым небом, потому что они зачастую требуют особых мер предосторожности в связи с внешним воздействием, которое они могут оказывать. Данные, которые указаны в уведомлении, должны дать властям необходимую информацию. Это необходимо, чтобы они могли с одной стороны понять, что нужно сделать для регулирования движения транспорта и какие другие меры необходимо принять, чтобы собрание происходило по возможности без препятствий. С другой стороны власти должны понимать, что нужно обеспечить, чтобы соблюсти интересы третьих лиц, а также общественные интересы и каким образом разные интересы можно гармонично совместить. Согласно широко распространенному мнению, требование о заблаговременном уведомлении не действует в отношении спонтанных демонстраций, которые иногда проводятся незапланированно и стихийно. В отношении таких собраний действуют положения статьи 8 GG, которая гарантирует право на их проведение. Положения Закона о собраниях неприменимы к таким демонстрациям, если преследуемые спонтанным собранием цели не могут быть достигнуты с соблюдением положений этого Закона.  Такие собрания, несмотря на их несоответствие этим положениям Закона,  признаются законными, потому что пункт 1 Статьи 8 GG гарантирует свободу собираться «без предварительного уведомления или разрешения». Эта свобода может быть ограничена на основании пункта 2 этой статьи в отношении собраний под открытым небом, но такие ограничения не могут означать, что положения пункта 1 становятся неприменимыми. Для определенных видов собраний пункт 1 означает, что для проведения этих собраний, когда есть перечисленные предпосылки,  не требуется уведомления.

Эта оценка спонтанных демонстраций основывается на том факте, что административные положения Закона о собраниях применяются с точки зрения обеспечения основного права на свободу собрания, и в случае необходимости должны отойти на второй план.  Проведение собраний и шествий разрешено потому, что на это есть право, а не потому, что так написано в Законе о собраниях. Закон о собраниях просто предусматривает ограничения там, где они необходимы. Этому соответствует и тот факт, что нарушение требования об уведомлении не означает автоматического запрета или прекращения собрания. Конечно, любой организатор или руководитель, «проводящий» собрание, о котором не было уведомления, нарушает закон (пункт 26 Закона о собраниях). Но в пункте 15.2 Закона о собраниях предусмотрено, что компетентные органы «могут» прекратить собрание, которое проводится вне помещения, или шествие, если о них не поступило уведомления. Федеральный министр иностранных дел считает, что в качестве санкции можно использовать также и превентивный запрет на проведение собрания, если этот запрет  является более мягкой мерой, чем прекращение собрания, о котором говорится в законе. Но закон не требует от компетентного  органа всегда прекращать или запрещать такие собрания. Закон просто дает властям полномочия, которые они могут использовать, в виду большой важности свободы собрания, только  в рамках своих обязанностей и если есть необходимые предпосылки для вмешательства. Если не было уведомления, и, как следствие, власти получили недостаточно информации, то такое вмешательство более оправдано.

Так как требование об уведомлении не всегда применимо, а его нарушение не влечет за собой автоматического запрета, нельзя сказать, что это требование – основанное на соблюдении важных общественных интересов – может быть признано несоразмерным. В отношении собраний с очень большим количеством участников, которые, как и спонтанные демонстрации, могут заслуживать отдельной оценки, существование и характеристики исключительных правил следует обсуждать в другом контексте (см. ниже III.2.).

b) Положения пункта 15 Закона о свободе собраний также, по мнению суда, соответствуют Конституции, если их толковать в соответствии с конституционными положениями. Согласно этому пункту, уполномоченный орган может разрешить проведение собрания в зависимости от выполнения определенных условий, или запретить, или прекратить собрание, если «на момент выдачи разрешения обстоятельства свидетельствуют, что проведение собрания или шествия сопряжено с непосредственной угрозой нарушения общественной безопасности или порядка».

Заявители и Федеральная ассоциация гражданских инициатив по защите окружающей среды ставят этот пункт под вопрос в связи с неопределенностью изначальных условий для вмешательства государства, а именно в отношении фразы «угроза нарушения общественной безопасности или порядка». Они утверждают, что это условия становятся намного сложнее, когда решение о вмешательстве остается на усмотрение администрации нижнего уровня и полиции. Однако упомянутые концепции, как подробно разъяснил Федеральный министр иностранных дел, достаточно четко разъяснены в рамках закона о правоохранительных органах. В соответствии с этим законом, концепция «общественной безопасности» включает защиту определенных правовых интересов, таких как жизнь, здоровье, свобода, достоинство, собственность и благосостояние человека, а также поддержание законного порядка и охрану государственных учреждений. В этой связи, угроза общественной безопасности предполагается тогда, когда возникает опасность уголовного преступления против этих, защищенных законом интересов. «Общественный порядок» следует понимать как совокупность неписаных правил, соблюдение которых, в соответствии с распространенными в данный период социальными и этическими нормами, считается необходимым условием для существования человека в группе на определенной территории.

Такое объяснение этих концепций все еще не гарантирует такое применение закона, которое было бы в полном соответствии с Конституцией. Для оценки с точки зрения конституционного права, имеют значение два предусмотренные законом ограничения, которые устанавливают, что запрет или прекращение демонстрации может применяться только в целях защиты основных законных интересов.  Одного лишь наличия угрозы общественному порядку, как правило, будет недостаточно для запрета.

Запрет и прекращение прежде всего подразумевают, в качестве ultima ratio, что менее суровые меры применить уже невозможно. То есть, все основано на принципе пропорциональности. Это означает, что существуют ограничения не только в отношении того, какие методы власти выбирают для вмешательства, но и в отношении того, каким будет само решение властей. Свобода собрания как фундаментальное право человека может быть отодвинута на второй план только тогда, когда были взвешены все интересы и с учетом важности соблюдения свобод, было показано, что ограничение свободы собрания необходимо для защиты других законных интересов, которые имеют такую же ценность. Соответственно, ограничение этой свободы не может быть оправдано просто одним фактом наличия законных интересов. В целом, третьим сторонам придется претерпеть те неудобства, которые неизменно возникают в связи с реализацией права на свободу; этих неудобств нельзя избежать без применения ограничений, которые будут несовместимы с целями собрания. Точно также нельзя рассматривать возможность запрета  собрания на том только основании, что оно помешает движению транспорта, так как условия, позволяющие использовать дорогу как демонстрантам, так и для движения транспорта, как правило, можно предусмотреть заранее.

Во-вторых, полномочия властей в отношении вмешательства в ход собрания также ограничены в связи с тем, что запреты и разгон собрания разрешены только тогда, когда есть «непосредственная угроза» общественной безопасности или порядку. Вмешательство возможно только при соблюдении этого условия; и требование существования «непосредственной угрозы» предполагает более жесткие условия, чем предусмотрено в законе о полиции. В каждом отдельном случае необходимо рассмотреть возможность возникновения угрозы. Конечно, всегда будет стоять вопрос о степени вероятности, но предпосылки для возникновения угрозы можно и стоит рассмотреть. Соответственно закон предусматривает, что такое мнение должно быть основано на «очевидных обстоятельствах», то есть, на фактах, данных о ситуации и других деталях; простых подозрений или предположений недостаточно. Учитывая фундаментальное значение свободы собрания, власти не могут, особенно принимая решение о превентивном запрете собрания, устанавливать слишком низкие стандарты для определения вероятности возникновения угрозы. Это особенно важно, если еще существует опасность разгона собрания, когда ситуация была оценена неправильно. Какими стандартами следует руководствоваться в каждом конкретном случае необходимо определять, прежде всего, на заседаниях специальных судов. С точки зрения конституционных положений, эти стандарты нельзя применять без учета конкретных обстоятельств. Однако, в отношении демонстраций с большим количеством участников, условия могут отличаться в зависимости от того, насколько организаторы готовы сотрудничать в процессе подготовки, а также от того, возникают ли опасения в беспорядках со стороны третьих лиц или небольшого меньшинства (см. далее по этому вопросы III. 1. и 3.). Пункт 15 Закона о собраниях в целом соответствует Статье 8, если его интерпретировать и применять таким  образом, чтобы обеспечить, что запреты и прекращение собрания применятся только в целях защиты важных общественных интересов, при соблюдении принципа пропорциональности и при условии, что эти законные интересы находятся под угрозой, которая является непосредственной и которую можно определить на основании очевидных обстоятельств.

III.

В конституционных положениях нет ничего, что позволило бы оспаривать тот факт, что вышеуказанные статьи Закона о собраниях также применимы в отношении массовых демонстраций. Однако когда эти положения применяются, для мирного проведения даже таких демонстраций следует применять накопленный и опробованный опыт.

1. Согласно фактическим данным, полученным в отношении первоначального заявления и после получения результатов обсуждения в Штутгарте, есть целый ряд обстоятельств, которые могут способствовать мирному проведению собраний, таких как марш в Горлебене в 1979, демонстрации в поддержку мира в Бонне в 1981 или «живая людская цепь» в Южной Германии в 1983. Во время этих событий не только заранее были определены юридические моменты, но и соблюдались следующие правила: не должно быть провокаций или подстрекательства к насилию с любой из сторон. Организаторы должны оказать влияние на участников с тем, чтобы обеспечить мирное поведение и изолировать агрессивно настроенных людей. Государственные органы должны действовать мудро, воздерживаясь от слишком активной деятельности – вплоть до формирования, в случае необходимости, участков, где вообще не должно быть полицейских, - а также воздерживаться от чрезмерных реакций. В частности, следует на ранней стадии вступить в контакт, чтобы обе стороны познакомились, обменялись информацией и возможно нашли свой путь к сотрудничеству на основе взаимного доверия, что позволит лучше справляться с непредвиденными обстоятельствами, при которых возникает конфликт.

Может остаться нерешенным вопрос об обязательном изучении этого опыта: необходимо ли это только лишь потому, что на полиции лежит обязанность защищать граждан. По мнению профсоюзов полиции, эта обязанность властей проистекает из основного политического решения, закрепленного в Конституции, где Статья 8 GG предусматривает эту обязанность в отношении других важных прав человека; она направлена как на то, чтобы способствовать проведению собраний и шествий, так и защищать реализацию основного права от вмешательства и протестов третьих сторон. В любом случае для принятия решения следует обращаться к недавним прецедентам из практики Конституционного суда. Согласно этим прецедентам, основные права не только влияют на форму субстантивного права, но и определяют организационные и процессуальные формы, которые позволяют осуществлять эффективную защиту основных прав, а также применять существующие процессуальные нормы так, чтобы не допускать посягательства на основные права. Нет сомнений, что это прецедентное право применимо и к свободе собрания, особенно учитывая, что в отношении этого основного права есть достаточно много процессуальных и организационных норм. Так как положения в отношении свободы собрания призваны ее гарантировать, в них не закрепляется форма проведения собраний и шествий, и организаторы могут свободно сами определять формат своего собрания, тогда как нормы законы устанавливают лишь организационные ограничения в отношении проведения собраний.  Государственные органы должны стремиться к тому, чтобы как можно меньше вмешиваться в ход собрания. Требование от властей, чтобы они действовали в соответствии с уже имеющимися примерами мирного проведения демонстраций с большим количеством участников, а не шли по пути подавления без серьезных на то причин, направлено на обеспечение реализации свобод в рамках процессуальных норм.  Обязанность властей не только учитывать существующий опыт, но и применять его, также подкрепляется нормами конституционного права, так как в таком случае, власти будут применять менее жесткие меры, чем вмешательство в форме запретов и прекращения демонстраций. Чем больше усилий государственные органы приложат к обеспечению мирного проведения демонстраций с большим количеством участников, тем больше шансов на то, что запреты или прекращение  демонстрации будут поддержаны административным судом, если усилия властей не увенчались успехом.

Упомянутые здесь нормы процессуального права не могут, в отношении государственных органов, быть применены так, чтобы изменять основополагающие принципы, согласно которым полиция обязана защищать общество от опасности. Они также не могут применяться так, чтобы исключить возможность гибкого реагирования не развитие событий. Так же (что еще более важно) к организаторам и участникам массовых собраний нельзя предъявлять требования, которые будут несовместимы с принципом проведения демонстраций как вклада в формирование политических мнений и политической воли, которые в принципе свободны от государственного вмешательства и не могут регулироваться. Кроме того, нельзя ограничивать право организаторов на определение формата и содержания собрания. Это не касается предъявления к организаторам и участникам требования о том, чтобы они воздержались от агрессивного поведения и как можно меньше ограничивали интересы третьих сторон. Такая обязанность является прямым следствием гарантий основного права в его соотношении с основными правами других. Закрепление в рамках процессуального права большого числа обязанностей может быть оправдано тем фактом, что реализация основного права связана с интересами общества и все лица, ответственные за ход массовой демонстрации, несут общую ответственность. Определять такие обязанности в рамках статей закона, с учетом уже упомянутых примеров, должен законодатель. Даже если законодатель не предусмотрел четкого определения обязанностей, то приветствуется, если организаторы и участники сами, по своей инициативе, обратятся к рекомендациям в отношении проведения массовых демонстраций, чтобы изучить уже имеющийся опыт. Административная практика и прецеденты в любом случае находятся в рамках конституционных положений и направлены на то, чтобы поощрять стремление к сотрудничеству с обеих сторон. Чем более организаторы готовы при уведомлении о проведении массовых демонстраций принять со своей стороны меры по повышению доверия или даже продемонстрировать готовность к сотрудничеству в интересах проведения демонстрации, тем менее вероятно вмешательство властей в связи с опасениями по поводу общественной безопасности и порядка.

2. Мнение Федеральной ассоциации гражданских инициатив по защите окружающей среды о том, что для массовых демонстраций, как и для спонтанных демонстраций, не требуется уведомления согласно пункту 14 Закона о собраниях, нельзя признать верным.

Организация массовых собраний– сложный процесс, и пункт 14 можно интерпретировать в сочетании с соответствующим Конституции пунктом 15.2 Закона о собраниях только в том случае, если отдельные группы или лица не считают себя способными уведомить власти о собрании или принять на себя руководство им. При рассмотрении возможных санкций за неуведомление о проведении собрания следует учитывать, что полномочия по проведению собрания даются только на ограниченных условиях и только в рамках ответственности, которой организаторы наделяются на определенный срок. Если нет человека, который берет на себя функции уведомителя и общую ответственность, то это означает только лишь, что шансы на вмешательство со стороны уполномоченных органов возрастают – как и в случае проведения спонтанной демонстрации. Это справедливо только в том случае, если власти со своей стороны сделали все возможное для выполнения своих процессуальных обязанностей (например, предложили организаторам сотрудничество на равных условиях), чтобы помочь провести демонстрацию, которая запланирована как мирная.

3. В частности, в случае массовых демонстраций часто встает вопрос (который также важен для решения в отношении первоначальной жалобы) о том, в каких случаях и при каких условиях агрессивное поведение отдельных лиц или небольшой группы должно приводить к запрету демонстрации или ее прекращению в соответствии с пунктом 12 Закона о собраниях, в связи с существованием непосредственной угрозы общественной безопасности или правопорядку.

a) Конституция гарантирует право «собираться мирно и без оружия». Требование о том, чтобы собрание было мирным, которое закреплено как в Конституции Paulskirchen, так и в Веймарской конституции, является достаточно ясным и следует из правовой природы свободы собрания, которая понимается как способ ведения дискуссии и оказания влияния на формирование политической воли. При совершении насильственных действий не остается возможности для проведения более четкой границы между приемлемыми последствиями и поведением, которое нельзя охарактеризовать как мирное. В любом случае, участник не ведет себя мирно, если он совершает насильственные действия в отношении других лиц или объектов. Для того, чтобы предотвратить насилие, закон, который уже отошел далеко от средневековых понятий «зуб за зуб» и наделил государство монополией на использование силы (не в последнюю очередь в интересах слабых меньшинств), должен предусматривать очень строгие меры. Только при этих условиях свобода собрания будет продолжать оставаться средством для активного участия в политических процессах и будет служить интересами свободной демократии, в особенности, учитывая (как показали уличные бои во время Веймарской республики) что реакция на агрессию в виде ответных мер приводит к ограничению свободы. Стоит ожидать от демонстрантов мирного поведения, тем более, что только так они смогут выиграть: в случае конфронтации государство, в конце концов, придется, подчинит их своей воле, а цели, которые они преследуют, не будут достигнуты.

b) Принятие решение о запрете собрания не противоречит положениям Конституции даже в случае демонстраций с большим количеством участников, если есть серьезные основания полагать, что организатор и его последователи намереваются совершать насильственные действия или будут одобрять совершение таких действий другими лицами. В отношении демонстраций такого рода не действуют гарантии Статьи 8 GG, так как это собрание не будет мирным, поэтому запрет или разгон такой демонстрации не будет нарушением основного права. С юридической точки зрения, ситуация также достаточно ясна, если организатор и его последователи вели себя мирно, а агрессивные действия совершались третьими лицами (контр-демонстрантами или группами, которые хотели прервать демонстрацию). В таких случаях, как предусмотрено в соответствующих научных источниках, власти обязаны принять меры в отношении нарушителей, а любые действия в отношении собрания в целом должны принимать только в случае возникновения чрезвычайной ситуации.

Если нет опасности массовых столкновений, то не следует предполагать, что демонстрация в любом случае может превратиться в собрание с нарушением общественного порядка или народное восстание (см. Пункт 13.1.2 Закона о выборах), или что организатор и его последователи будут стремиться к такому исходу событий,  или, по крайней мере, его приветствовать. В таких обстоятельствах, для мирных участников демонстрации конституционные гарантии в отношении свободы собрания будут продолжать действовать, даже если другие отдельные участники или меньшинство будут вести себя агрессивно. Если поведение лиц, которые совершают насильственные действия, приводило бы к прекращению действия положений, защищающих права всех участников собрания, а не только нарушителей, то это значило бы, что нарушители могут единолично изменить ход демонстрации и сделать ее незаконной, вопреки намерениям других участников. С этой точки зрения на практике следовало бы тогда запрещать любую массовую акцию, так как практически всегда можно будет найти «информацию» о немирных намерениях части участников.

Тем самым, при применении положений, ограничивающих основное право, следует учитывать закрепленные в Статье 8 гарантии, которые продолжают действовать. В отношении этих гарантий есть возможность законодательных ограничений, которая не исключает применения властями мер, направленных на обеспечение общественной безопасности на основе пункта 15 Закона о собраниях, при том, что эти меры могут применяться ко всей демонстрации, вплоть до ее запрета. Однако предпочтительней будет подходить с точки зрения необходимости прекращения демонстрации после ее начала – эта мера не лишит мирных демонстрантов возможности реализовать свое основное право и даст организаторам шанс попытаться изолировать агрессивно настроенных участников. Превентивный запрет собрания из-за опасений в отношении агрессивно настроенного меньшинства дозволяется только при условии соблюдения ряда жестких требований и при применении пункта 15 Закона о собраниях в соответствии с Конституцией. Это необходимо для оптимального соблюдения положений о свободе собрания и требований процессуального права, которые проистекают из этих положений. Для принятия решения о запрете необходимо, чтобы была высокая степень вероятности возникновения риска, а также должны быть использованы все возможные средства, которые могут обеспечить реализацию основного права мирными демонстрантами (например, ограничить территорию, на которой действует запрет). В частности, запрет демонстрации в целом предполагает, что, по крайней мере, менее жесткие меры, направленные на предотвращение опасных ситуаций путем сотрудничества с мирными демонстрантами, оказались неуспешными или что такое сотрудничество не сложилось по вине демонстрантов. Если с учетом конкретных обстоятельств рассматривается возможность общего запрета демонстрации, то, как правило, в отношении массовых демонстраций, где преобладают мирные участники, необходимо, чтобы о такой чрезвычайной мере, как запрет, участники были извещены заранее. Необходимо также предусмотреть достаточно протяженные временные рамки, чтобы существовала возможность для обсуждения рисков, в отношении которых существуют опасения, и соответствующих превентивных мер...