ODIHR Legal Reviews, Assessments and Guidelines

The current initiatives to amend the legislation on political parties of Ukraine are welcome, but a top-down approach to ensure bottom-up democracy within political parties creates risks of overregulation and raises concerns of internal autonomy of political parties, said the Venice Commission and the OSCE/ODIHR in their joint opinion adopted on 20 March at the latest plenary session of the Venice Commission.

Many provisions of the Draft Law of Ukraine on political parties are in line with previous OSCE/ODIHR and Venice Commission recommendations. In particular, the drafters’ attempts to strengthen the transparency of the registration and functioning of political parties, to facilitate the process of registering political parties, to establish more effective funding and financial reporting requirements, to further delineate the powers of oversight bodies in terms of party finance monitoring and to ensure gender equality, are acknowledged and go in the right direction.

At the same time, the Draft Law overregulates matters that normally lie within the discretion of political parties themselves, which in turn raises concerns with regard to the internal autonomy of the parties.

The Joint Opinion concludes that the Draft Law on political parties is a positive initiative, but creates risks of overregulation and unnecessary restrictions.

Summary: While welcoming Ukraine’s willingness to reform its Security Service (SSU), ODIHR notes that several provisions of the Draft Law may potentially lead to dangerous interference with human rights and fundamental freedoms and lack substantive and procedural safeguards required according to international standards and recommendations. Overall, in the absence of a clear, precise and exhaustive legal definition of national security threats, SSU’s mandate is potentially overbroad and subject to arbitrary interpretation. Moreover, SSU’s powers seem to extend far beyond those normally granted to security services in other European countries. ODIHR therefore reiterates its previous recommendation to remove any law enforcement functions and limit SSU’s mandate to intelligence and counter-intelligence activities. Moreover, a number of the more intrusive powers granted to the SSU lack the ex ante and ex post facto safeguards that would be expected under international human rights law and according to good practices. Further, the Draft SSU Law does not really elaborate the provisions on oversight and more details regarding accountability and the mandate and powers of oversight mechanisms should be provided to ensure that they are able to carry out their functions in the most proficient and effective manner. 

БДІПЛ вітає готовність України реформувати Службу безпеки України (СБУ). Однак деякі положення проєкту Закону можуть потенційно призвести до небезпечних порушень прав людини та основоположних свобод, а також не мають достатніх матеріальних та процесуальних гарантій, передбачених міжнародними стандартами та рекомендаціями. Загалом за відсутності чіткого, точного та вичерпного правого визначення загроз державній безпеці, мандат СБУ є потенційно занадто широким та може довільно тлумачитися. Незважаючи на прийнятність детального опису природи повноважень СБУ, здається, що зазначені повноваження виходять далеко за межі тих, що зазвичай надаються службам безпеки інших європейських країн. Тому БДІПЛ ще раз наголошує на важливості рекомендацій, що містяться у Висновку БДІПЛ щодо проєкту Концепції реформування Служби безпеки України, а саме: скасувати будь-які правоохоронні функції та обмежити мандат СБУ розвідувальною та контррозвідувальною діяльністю. Більше того, низці більш інтрузивних повноважень, наданих СБУ, бракує достатніх перспективних та ретроспективних запобіжних гарантій, що суперечить міжнародному праву в галузі прав людини та передовому досвіду. ​Крім того, проєкт Закону «Про СБУ» фактично не конкретизує положень про нагляд. Необхідно надати більше інформації про підзвітність та мандат і повноваження наглядових механізмів з метою забезпечення найбільш ефективного виконання ними функцій на найвищому фаховому рівні.

Summary: The Draft Amendments commendably represent an important step to incorporate the Council of Europe Convention on the Protection of Children against Sexual Exploitation and Sexual Abuse (Lanzarote Convention). However, the Legal Opinion OSCE/ODIHR also recommends Ukraine to include further global and regional international standards found in a range of Conventions and recommendations in the national legislation. Concrete recommendations include extending legal protection to sexual exploitation and abuse to all persons younger than 18 years of age (as opposed to 16), defining them as children as provided by Lanzarote Convention, and other international treaties regarding sexual exploitation and trafficking, as well as ensure non-punishment and non-prosecution of child- victims in case of participation in recruitment or solicitation of other children for CSAM and other forms of child trafficking or exploitation. Furthermore, include firm legal provisions establishing a presumption of minority in case the age of the child has not been established, provisions to ensure amongst other effective and child sensitive investigations, as well as to take into account convictions imposed by other State Parties to the Lanzarote Convention.  

Проєкт змін гідний схвалення і є важливим кроком до імплементації Конвенції Ради Європи про захист дітей від сексуальної експлуатації та сексуального насильства (Лансаротської конвенції). Однак Юридичний висновок ОБСЄ/БДІПЛ також рекомендує Україні включити у національне законодавство додаткові глобальні й регіональні міжнародні стандарти, що містяться в ряді конвенцій та рекомендацій. Конкретні рекомендації включають поширення правового захисту при сексуальній експлуатації та насильстві на всіх осіб віком менше 18 років (а не 16), визначення їх як дітей, як це передбачено Лансаротською конвенцією та іншими міжнародними договорами про сексуальну експлуатацію і торгівлю людьми, а також забезпечення непокарання та непритягнення до відповідальності дітей-жертв у разі їх участі у вербуванні чи підбурюванні інших дітей для МСНД та інших форм торгівлі дітьми або їх експлуатації. Крім того, включити жорсткі правові положення, що встановлюватимуть презумпцію неповноліття на випадок, якщо вік дитини не встановлено, положення, що забезпечать, серед іншого, ефективне та чутливе до дітей розслідування, а також враховуватимуть рішення, винесені іншими державами-учасницями Лансаротської конвенції.

Summary: ODIHR welcomes Ukraine’s willingness to reform its Security Service (SSU), especially the stated objectives of SSU’s demilitarization and of shifting its activities from law enforcement to counter-intelligence. However, it appears that the SSU will nevertheless retain law enforcement functions without clearly circumscribing their potential scope, nor providing strong safeguards. Such an amalgamation of functions is not in line with international standards and good practices, which call for a clear separation between intelligence and law enforcement functions, to avoid the risk of abuse of these powers. Moreover, the Draft Concept does not systematically demonstrate a human-rights based and gender- and diversity-sensitive approach to the reform. As they stand, several of its provisions can be applied in ways that may unduly restrict human rights and fundamental freedoms, including the rights to liberty and security, respect for private and family life, to a fair trial, to freedom of association as well as freedom of expression and access to information, especially if SSU’s functions are not clearly regulated by law and subject to effective oversight.

БДІПЛ вітає готовність України реформувати свою Службу безпеки (СБУ), зокрема проголошені завдання щодо демілітаризації та переорієнтації СБУ з правоохоронного на контррозвідувальний вектор роботи. Проте видається, що СБУ все ж збереже правоохоронні функції, без чіткого обмеження їх потенційного обсягу та забезпечення надійних запобіжних гарантій. Таке поєднання функцій не відповідає міжнародним стандартам і передовій практиці, які вимагають чіткого розмежування між розвідувальними та правоохоронними функціями для уникнення ризику зловживань цими повноваженнями. Крім того, проєкт Концепції не видається послідовним у втіленні підходу до реформи, який ґрунтується на правах людини та враховує ґендерні аспекти й різноманітність. За нинішнього формулювання, низка його положень може бути застосована у спосіб, здатний безпідставно обмежувати права людини й основні свободи, включаючи права на свободу та безпеку, повагу до приватного та сімейного життя, на справедливий суд, на свободу об'єднання, а також на свободу вираження поглядів і доступ до інформації, особливо якщо функції СБУ не будуть чітко регламентовані законом і не підлягатимуть ефективному нагляду.

Summary: First, the OSCE/ODIHR and the Venice Commission welcome Ukraine’s plans to cancel the e-declaration requirements for ‘anti-corruption activists’, which were introduced by Law No. 6172 of 3 March 2017 amending the Law on Prevention of Corruption and which raise serious human rights issues; they also urge the authorities to ensure that the cancellation enters into force before the deadline of 1 April 2018 for submission of the first e-declarations. At the same time, the Joint Opinion notes that the new financial reporting and disclosure requirements proposed by the draft laws no. 6674 and no. 6675 are unnecessary and unduly burdensome and would conflict with human rights and fundamental freedoms, namely, the freedom of association, the right to respect for private life and the prohibition of discrimination. The Venice Commission and the OSCE/ODIHR therefore recommend that such requirements be reconsidered in their entirety or, at a minimum, substantially narrowed down, while ensuring that potential sanctions are proportionate to the different types and degrees of violations of the rules.

Короткий зміст: По-перше, ОБСЄ/БДІПЛ та Венеціанська комісія схвалюють плани скасування Україною вимог щодо електронних декларацій для «антикорупційних активістів», які були запроваджені Законом № 6172 від 3 березня 2017 року про внесення змін до Закону про запобігання корупції та які порушують серйозні питання прав людини. Вони також закликають органи влади забезпечити, щоб скасування набрало чинності до граничного терміну 1 квітня 2018 року для подання перших електронних декларацій. Водночас у Спільному Висновку зазначається, що нові вимоги щодо фінансової звітності та розкриття інформації, запропоновані законопроєктами № 6674 та № 6675, є непотрібними та надмірно обтяжливими і можуть суперечити правам людини й основним свободам, а саме: свободі асоціацій, праву на повагу до приватного життя та забороні дискримінації. Отже, Венеціанська комісія та ОБСЄ/БДІПЛ рекомендують повністю переглянути відповідні вимоги або, як мінімум, суттєво їх звузити, забезпечуючи водночас, щоб потенційні санкції були пропорційними різним видам і ступеням порушень правил.

Summary: While noting that the Law is overall in line with international standards, the Opinion warns about the possible negative consequences of the procedure for the removal of judges on the independence of the judiciary. It also emphasizes that the complicated institutional and functional set-up of the processes within the Ukrainian judiciary contemplated by the Law should be monitored regularly, to ensure that they fulfil their intended aims and do not lead to increased public expenditures, lengthier judicial proceedings and increased bureaucracy.

Короткий зміст: Зазначаючи, що Закон загалом відповідає міжнародним стандартам, у Висновку висловлено попередження про можливі негативні наслідки процедури відсторонення суддів для незалежності судової влади. Також наголошується, що складні інституційні та функціональні процеси в межах судової влади України, передбачені Законом, слід регулярно контролювати з метою забезпечення їх відповідності задуманим цілям, уникнення збільшення державних витрат, а також збільшення тривалості судового провадження і бюрократії.

Summary: The Venice Commission, the Directorate General and the OSCE/ODIHR welcome the efforts which are being made in Ukraine with a view to providing a legal framework for the exercise of the right to freedom of peaceful assembly. Both drafts, submitted for assessment, large parts of which are in line with international standards, constitute a genuine attempt to fill the existing legislative lacuna in this area, as highlighted by the ECtHR in its Vyerentsov v. Ukraine judgment. It is up to the Ukrainian authorities to choose the appropriate way to satisfy the requirements of this judgment, either by enacting a specific law on freedom of assembly or by introducing amendments to the existing legislation in order to regulate this field. The present Draft Laws may be seen as a step towards adopting a specific law in this area. Subject to further improvements, both draft laws would form a good basis for a future legal framework. In the end, the Ukrainian decision-makers will decide which draft law should be the subject of subsequent steps in the legislative procedure. Regardless of their choice, the substance of the observations and recommendations contained in the present joint opinion concerning both drafts, as well as those contained in the previous opinions adopted by the Venice Commission in respect of Ukraine in the field of freedom of assembly, remain applicable.

Summary: The OSCE/ODIHR notes many positive aspects of the Draft Law which correspond to international standards and good practices, such as  the wide scope of documents which shall undergo public consultations and their detailed explanation, as well as setting up a list of principles to render the consultation process transparent, accessible and inclusive. At the same time, the Draft Law would benefit from certain changes involving, in particular, the establishment of clear procedures and designated responsibilities with respect to the imposition of sanctions and the introduction of liability for breaching the procedure for holding public consultations; moreover, monitoring of the consultation process should also be conducted by an independent body.  

Короткий зміст: ОБСЄ/БДІПЛ зауважують багато позитивних аспектів законопроєкту, які відповідають міжнародним стандартам та передовій практиці, наприклад широкий спектр документів, які підлягають консультаціям із громадськістю, та їх детальне пояснення, а також встановлення переліку принципів для прозорого, доступного та інклюзивного консультаційного процесу. Водночас до законопроєкту слід внести певні зміни, від яких він тільки виграє. Ці зміни стосуються, зокрема, встановлення чітких процедур та визначення обов'язків щодо впровадження санкцій, а також запровадження відповідальності за порушення порядку проведення консультацій із громадськістю; крім того, моніторинг процесу консультацій також повинен проводитися незалежним органом.

Summary: Overall, the Opinion welcomes the Draft Amendments to the Law on Civil Service of Ukraine, which aim to ensure the autonomy of the Ukrainian Parliament Commissioner for Human Rights to recruit his/her staff members. However, the Draft Amendments would benefit from some changes to protect the institutional independence of the Commissioner from any interference from external bodies and ensure a pluralist staff composition at all levels.

Короткий зміст: Загалом Висновок схвалює проєкт змін до Закону про державну службу України, який має на меті забезпечити самостійність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо прийняття на роботу своїх співробітників. Однак до проєкту поправок слід внести певні зміни, від яких він тільки виграє. Ці зміни стосуються захисту інституційної незалежності Уповноваженого від будь-якого втручання з боку зовнішніх органів та забезпечення плюралістичного складу персоналу на всіх рівнях.