Comme procédé d'expression directe de la souveraineté populaire, le référendum a longtemps été reçu comme un corps étranger dans la tradition constitutionnelle française. Certes, l'appel au peuple pour faire adopter une constitution est une innovation révolutionnaire (le premier référendum de l'histoire constitutionnelle a été organisé pour l'adoption de la constitution du 24 juin 1793), mais son usage à des fins plébiscitaires par les deux Bonaparte, Napoléon d'abord (en 1799, 1802, 1804 et 1815), Louis-Napoléon ensuite (en 1851, 1852 et 1870) l'a pour une longue période discrédité, jusqu'à ce que le général de Gaulle y recourre le 21 octobre 1945 pour donner une légitimité démocratique à la reconstruction constitutionnelle de la France. Deux autres référendums auront lieu en 1946, les 5 mai et 13 octobre, pour mettre en place - difficilement - la IVème République dont la Constitution ne prévoit cependant le référendum qu'en matière constituante. Et c'est par un nouveau référendum constituant, le 28 septembre 1958, que la Vème République succède à la IVème. En revanche, le régime politique français n'a jamais pratiqué jusqu'en 1958 le référendum législatif. Ce refus de recourir au référendum en dehors de circonstances historiques exceptionnelles s'inscrit dans l'évolution d'un système politique qui privilégie l'exercice de la souveraineté par les représentants que la nation se donne : démocratie " ultra représentative" analysera le doyen Vedel.

More

Tournant le dos à ce passé contesté, la Constitution du 4 octobre 1958, en son article 3, 1er alinéa, paraît ouvrir toute grande la porte du référendum : "la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum". Mais dans la suite de la Constitution, les hypothèses de recours au référendum sont plus restrictivement définies. En laissant de côté la consultation - nécessairement locale - des populations intéressées par une cession, une adjonction ou un échange de territoire (article 53), ces hypothèses sont celles prévues à l'article 11 pour le référendum législatif, et à l'article 89 pour le référendum constituant, distinction qui cependant n'a pas été respectée à deux reprises, en 1962 et en 1969.

L'article 11 organise le référendum législatif. Ce référendum se définit par un domaine que la révision constitutionnelle du 4 août 1995 a substantiellement étendu, le rôle central du Président de la République dans la mise en oeuvre de la procédure, et enfin l'immunité juridictionnelle dont bénéficie la loi référendaire.

Dans le texte initial de la Constitution, les projets de loi susceptibles d'être soumis à référendum ne pouvaient porter que sur l'organisation des pouvoirs publics, l'approbation d'un accord de Communauté ou l'autorisation de ratification d'un traité qui "sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions". La révision du 4 août 1995 a remplacé les accords de Communauté (il s'agissait de la Communauté franco-africaine, sans existence depuis avril 1961) par les "réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent". N'a pas été reprise la formule du projet de révision de 1984 qui visait à permettre aux français de se prononcer sur "les garanties fondamentales des libertés publiques". Mais, exclues à titre principal, les libertés publiques peuvent cependant être réintroduites dans le champ référendaire, d'abord avec la référence aux services publics qui concourent aux dites réformes, et surtout parce que les libertés publiques irriguent la plupart des domaines d'intervention de la puissance publique : peut-on par exemple réformer le secteur éducatif sans toucher la liberté d'enseignement ? L'organisation du secteur public de l'audiovisuel en ignorant la liberté de communication ? Le fonctionnement des services publics sans rencontrer le droit de grève ?

4. En ce qui concerne la procédure, il appartient soit au gouvernement, soit aux deux assemblées par une proposition conjointe, de demander au Président de la République l'organisation d'un référendum qui, en tout état de cause, ne peut porter que sur un projet de loi (ce qui signifie que l'initiative parlementaire ne peut se manifester que sur un projet de loi préalablement déposé par le Premier ministre et soumis à la délibération des assemblées).

Dès lors qu'il est saisi par le gouvernement ou les deux assemblées d'une demande de référendum, le Président de la République est seul maître de sa décision : il exerce, par décret non contresigné, ce qu'il est convenu d'appeler une compétence propre. Sa marge de liberté diffère cependant selon le contexte politique. Si les majorités présidentielle et parlementaire coïncident, le Président pourra sans difficulté demander à son gouvernement de lui proposer un référendum : l'initiative du référendum sera en fait une initiative présidentielle. En revanche, si les majorités divergent (hypothèse dite de cohabitation), la liberté du Président est très restreinte et se limitera à un droit de veto sur une initiative qu'il ne maîtrise plus.

La révision de 1995 a ajouté une disposition selon laquelle le gouvernement, quand il est à l'origine d'une proposition de référendum, doit faire devant chaque assemblée une déclaration qui sera suivie d'un débat (sans vote, mais il est évidemment loisible à l'Asemblée Nationale de mettre en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d'une motion de censure. C'est d'ailleurs dans une telle circonstance, en octobre 1962, qu'a été votée la seule motion de censure de toute l'histoire de la Vème République).

5. Le contrôle juridictionnel du référendum est à la fois diversifié et limité.

- le décret du Président de la République décidant le référendum est un "acte de gouvernement", insusceptible de tout recours.

- le projet de loi soumis au référendum est, comme tous les projets de loi, soumis pour avis au Conseil d'Etat.

- Le Conseil Constitutionnel est consulté par le gouvernement sur l'organisation des opérations de référendum.

- Les décrets organisant le référendum peuvent faire l'objet de recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat dans les conditions habituelles.

- Enfin le Conseil Constitutionnel ne se reconnaît pas compétent pour statuer sur la conformité d'une loi référendaire à la Constitution, au motif -principal- qu'une telle loi constitue l'expression directe de la souveraineté nationale (décision du 6 novembre 1962, confirmée par la décision du 23 septembre 1992). D'où le paradoxe d'une loi référendaire "hors hiérarchie des normes", mais qui peut cependant être modifiée par une loi parlementaire si son contenu appartient au domaine législatif ordinaire.

6. Le texte de la Constitution paraît exclure que l'article 11 puisse être utilisé pour une révision constitutionnelle. Dans cette hypothèse, il faut recourir à l'art. 89.

La procédure exige d'abord le vote du texte de révision par les deux assemblées. Il appartient ensuite au Président de la République de choisir entre l'approbation de la révision par le peuple ou par le Congrès, l'article 89 ne faisant pas de distinction entre les deux modes de révision selon le contenu de la révision. C'est précisément devant la difficulté que représente l'obtention de l'accord préalable des deux assemblées que le général de Gaulle, prenant prétexte de la mention dans l'article 11 de "l'organisation des pouvoirs publics", et invoquant la souveraineté du peuple, décida à deux reprises, en 1962 et en 1969, d'utiliser l'article 11 pour organiser un référendum constituant. Faute d'autres tentatives depuis 1969, cette controverse sur les domaines respectifs des articles 11 et 89 a perdu de son actualité. Provisoirement ?

7. Le bilan du référendum sous la Vème République est contrasté. Il n'y a pas eu de référendum au titre de l'article 89 (toutes les révisions opérées dans ce cadre ont été approuvées par le Congrès). En revanche, sept référendums ont eu lieu en application de l'article 11, et toujours sur proposition du gouvernement.

Cinq ont concerné l'organisation des pouvoirs publics:

- l'autodétermination des populations algériennes et l'organisation des pouvoirs publics en Algérie avant l'autodétermination, le 8 janvier 1961;

- l'approbation des accords d'Evian et les mesures à prendre au sujet de l'Algérie, le 8 avril 1962;

- l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, le 28 octobre 1962;

- la création des régions et la rénovation du Sénat, le 27 avril 1969;

- les dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1988, le 6 novembre 1988;

et deux ont autorisé la ratification d'un traité:

- le traité relatif à l'adhésion de la Grande-Bretagne et trois autres pays aux Communautés européennes, le 23 avril 1972;

- le traité sur l'Union européenne, le 20 septembre 1992.

Seul le référendum de 1969 a donné un résultat négatif, et a été suivi de la démission du général de Gaulle. Ce sont donc six lois référendaires seulement -dont une, celle adoptée le 28 octobre 1962, en matière constitutionnelle-qui ont été promulguées depuis le 4 octobre 1958. A titre de comparaison, on rappellera que le Parlement vote une centaine de lois chaque année. Si plusieurs caps majeurs de la vie nationale ont été franchis en en appelant directement au peuple (la décolonisation, la révision constitutionnelle et la construction européenne), et dans une circonstance au moins (le mode d'élection du chef de l'Etat), contre la volonté manifeste des assemblées, de nombreuses lois qui auraient pu être adoptées par le peuple, comme les lois de décentralisation, l'ont été par le Parlement selon la procédure législative ordinaire. En vérité, le référendum en France échappe difficilement à une alternative: ou bien il ne porte pas sur une question considérée, à tort ou à raison, comme essentielle, il ne passionne pas, et le taux d'abstention est élevé (39,5 % en 1972 et, surtout, 63 % en 1988); ou bien l'enjeu est dramatisé, ce que le général de Gaulle savait faire admirablement, mais le référendum comporte alors un risque politique qui dissuade d'y recourir fréquemment. Le référendum banalisé ne fait pas partie de la culture politique française. Les suggestions régulièrement formulées d'un référendum d'initiative populaire (par exemple dans le "Rapport Vedel", 15 février 1993) n'ont pas de suite.

Beaucoup a été écrit sur l'abaissement du Parlement, mais quand il s'agit de délibérer publiquement et contradictoirement un texte, l'enceinte parlementaire reste irremplaçable.

Source: Conseil Constitutionnel

Hide