Международное законодательство и его связь с национальным законодательством

В Конституции Российской Федерации предусмотрено, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (Ст. 15.4 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.).

далее

Международное законодательство и его связь с национальным законодательством

В Конституции Российской Федерации предусмотрено, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (Ст. 15.4 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.).

Конституция Российской Федерации также гласит, что она «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (Ст. 15.1 Конституции. Конституционный Суд Российской Федерации еще не принял решение, уточняющее, преобладает ли международное право также над Конституцией или только над основным и производным законодательством.). В ней также говорится, что «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией» (Ст. 17.1 Конституции).

СВОБОДА МИРНЫХ СОБРАНИЙ

Правовая база

Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (Ст. 31 Конституции). Процедура подготовки и проведения собрания, а также статус сторон определены Федеральным законом Российской Федерации № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (принятым 19 июня 2004 г., вступившим в силу 4 июля 2004 г. Далее именуется «Федеральный Закон»). Производное законодательство, интерпретирующее новый Федеральный Закон еще не принято. В настоящее время до сих пор остается в силе Указ Президента № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» (Президентский указ, изданный 25 мая 1992 г. Общественные мероприятия должны были организовываться в свете положений Декларации о правах и свободах человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., при условии предварительного информирования органов власти.  Запрещалось использование права на свободу мирных собраний в целях осуществления насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, этнической, классовой или религиозной вражды или пропаганды насилия и войны). Региональные и местные органы власти вправе издать производные законодательные акты, направленные на регулирование порядка проведения митингов, уличных шествий и пикетирования, а также порядка уведомления о них местных органов власти.

Виды собраний, определенные и защищаемые национальным законодательством

На сегодняшний день государство регулирует только «публичные мероприятия». Публичное мероприятие – это «открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений» (Ст. 2 Федерального Закона). Преследуемые цели заключаются в свободном выражении и формировании мнений, а также выдвижении требований по вопросам политического, экономического, социального и культурного характера и вопросам внешней политики. Данное определение включает собрания, проводимые внутри зданий, неподвижные и движущиеся собрания.

Федеральный Закон не разрешает стихийные публичные мероприятия, если только в них не участвует один человек. Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление не было подано в срок, либо если с органом власти не согласовано изменение места и (или) времени проведения публичного мероприятия (Ст. 5.5 Федерального Закона). При всех остальных обстоятельствах организаторы публичного мероприятия несут административную ответственность за нарушение порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (Ст. 20 Кодекса «Об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г.).

Возможные ограничения/запреты/условия, включая требования к уведомлению

В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (Ст. 56.1 Конституции). Указом Президента Российской Федерации «О введении чрезвычайного положения» на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение запрещения или ограничения проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (Ст. 11.1(е) Федерального Конституционного Закона № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.).

Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства  (Ст. 29.2 Конституции). В ходе публичного мероприятия запрещается привлечение экстремистских организаций, использование их символики или распространение их материалов.

Публичное мероприятие может быть прекращено в случае совершения в ходе его проведения экстремистских актов (Статья 16 Закона «О противодействии экстремистской деятельности», принятого Государственной Думой в первом чтении 17 декабря 2004 г.).

Уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организаторами в письменной форме в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (Ст. 7.1 Федерального Закона). Это уведомление подается в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления. При проведении пикетирования группой лиц уведомление подается в срок не позднее трех дней до дня его проведения. Уведомление не требуется, если пикет организуется одним человеком. Требование об уведомлении в случае запланированного митинга отсутствует. Федеральный Закон не предусматривает порядка выдачи разрешения, однако необходимо согласование с уполномоченными органами власти.

В уведомлении указываются цель, форма, место, маршрут движения участников, дата, время начала и окончания, предполагаемое количество участников, формы и методы обеспечения организатором общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства, фамилия, имя, отчество либо наименование организатора, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона; фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором выполнять распорядительные функции, и дата подачи уведомления (Ст. 7.3 Федерального Закона). Уведомление подписывается организатором и лицами, уполномоченными им выполнять распорядительные функции. Правила представления уведомления определяются соответствующими законами, принятыми субъектами Российской Федерации.

Как указано выше, региональные и местные органы власти вправе издать производные законодательные акты, направленные на регулирование порядка проведения митингов, уличных шествий и пикетирования, а также порядка уведомления о них местных органов власти. При этом ограничения по времени и запреты на места проведения публичных мероприятий могут налагаться только федеральным законодательством.

Место, маршрут и время собрания

Публичное мероприятие может проводиться в любом подходящем месте в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия (Ст. 8 Федерального Закона. Ни в самом Федеральном Законе, ни в каком-либо подзаконном акте не указано, как определяется наличие угрозы). Федеральный Закон (Ст. 8.2 Федерального Закона. Границы территорий, непосредственно примыкающих к зданиям, указанным в Ст. 8.2 определяются решениями местных исполнительных органов власти или местных органов самоуправления согласно соответствующему законодательству о землеустройстве, землепользовании и градостроительстве) запрещает проведение публичных мероприятий в следующих местах: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, судам, и учреждениям, исполняющим наказание в виде лишения свободы. (Эта последняя категория ограничений обоснована в Пояснительной записке к Федеральному Закону «особым юридическим режимом»). Федеральный Закон также запрещает проведение публичных мероприятий в пограничной зоне, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (Данный запрет обосновывается необходимостью обеспечения порядка и безопасности).

Федеральный Закон (Ст. 8.3 Федерального Закона) устанавливает, что порядок проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется органом исполнительной власти. Порядок проведения публичного мероприятия на территории Кремля, включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации (Ст. 8.4 Федерального Закона. Это правило вызвано необходимостью защиты памятников истории и культуры). В ответ на уведомление уполномоченные органы могут предложить организаторам изменить место и время проведения публичного мероприятия.

Законом разрешается проводить собрания только с 7 до 23 часов текущего дня (Ст. 9 Федерального Закона) – это положение исключает возможность выражения мнения в течение нескольких дней, наряду со строительством так называемых «палаточных городков».  Еще одно требование по соблюдению нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения собрания может быть истолковано как количественное ограничение (Ст.5.4 (7) Федерального Закона).

Право на запрет собраний

Если организатор не устранил нарушение (Ст. 15 Федерального Закона), то уполномоченный представитель местного органа власти вправе приостановить публичное мероприятие, пока нарушение не будет устранено. После этого публичное мероприятие может быть продолжено. Если нарушение не устранено, то мероприятие прекращается.

Публичное мероприятие прекращается в случае реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц; совершения участниками публичного мероприятия противоправных действий и умышленного нарушения организатором Федерального закона (Ст. 16 Федерального Закона).

Уполномоченный представитель местного органа власти дает указание организатору прекратить мероприятие. (Данное указание должно быть обосновано и выдано в течение 24 часов в письменном виде). Если организатор не выполняет указания, представитель органов власти обращается непосредственно к участникам. В случае повторного невыполнения указания, сотрудники милиции принимают необходимые меры по прекращению мероприятия (Ст. 17 Федерального Закона). Неподчинение их приказам наказуемо по Закону. 

В случае массовых беспорядков, мероприятие прекращается в соответствии с национальным законодательством, с учетом необходимых неотложных мер.

Требования к организаторам, их права и обязанности (включая ответственность и санкции)

Организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан, политические партии, общественные объединения или религиозные объединения, их региональные отделения (Ст. 5.1 Федерального Закона). Организатором публичного мероприятия не могут быть лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда, а также политические партии, другие общественные объединения или религиозные объединения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке (Ст. 5.2 Федерального Закона). Дети в возрасте шестнадцати лет могут организовывать митинги и собрания, а старше восемнадцати лет – демонстрации, шествия и пикеты (Ст. 5.1 Федерального Закона).  

Права организаторов включают право проводить публичные мероприятия; проводить предварительную агитацию через средства массовой информации, путем распространения листовок и т.д.; уполномочивать отдельных участников выполнять распорядительные функции по проведению мероприятия; организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан; использовать в ходе мероприятия звукоусиливающие технические средства (Ст.5.3 Федерального Закона).

Согласно Федеральному Закону, организатор обязан подать в орган уведомление о проведении публичного мероприятия; не позднее, чем за три дня до дня проведения мероприятия информировать орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения мероприятия; обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении; требовать от участников соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия; обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок или выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем местных органов власти или органа внутренних дел; приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий; обеспечивать соблюдение нормы предельной заполняемости территории в месте проведения публичного мероприятия; обеспечивать сохранность зеленых насаждений, зданий, мебели и т.п. в месте проведения публичного мероприятия; довести до сведения участников требование уполномоченных органов власти о приостановлении или прекращении публичного мероприятия; иметь отличительный знак организатора (Ст. 5.4 Федерального Закона).

В случае мелкого нарушения правопорядка, происшедшего вследствие действий участников, организатор самостоятельно или вместе с сотрудником милиции может устранить это нарушение по требованию уполномоченного представителя местных органов власти.

Нарушение установленного порядка организации публичного мероприятия наказывается административным штрафом, налагаемым на организатора, в размере от 10 до 20 официальных минимальных размеров оплаты труда. (Устанавливается Федеральным Законом «О минимальном размере оплаты труда». В октябре 2003 г. он  равнялся 600 рублям).

Организация либо проведение несанкционированных публичных мероприятий в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды, влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до 15 суток (Ст. 20.2 Кодекса «Об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г.).

Уголовный кодекс (Ст. 212 Уголовного кодекса от 13 июня 1996 г.) предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок от четырех до десяти лет за организацию массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием, поджогами, применением огнестрельного оружия  и т.п., а также оказанием вооруженного сопротивления представителю власти. Призывы к активному неподчинению законным требованиям представителей власти и к массовым беспорядкам, а равно призывы к насилию над гражданами наказываются ограничением свободы на срок до двух лет, либо арестом на срок от двух до четырех месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.

Незаконное воспрепятствование проведению публичного мероприятия или участию в нем, либо принуждение к участию в них, является преступлением, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения. Они наказываются штрафом в размере до 500 до 700 минимальных размеров оплаты труда или лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет (Ст. 149 Уголовного кодекса).

Требования к участникам, их права и обязанности (включая ответственность и санкции)

Федеральный Закон устанавливает, что участниками публичного мероприятия могут быть граждане, члены политических партий, члены общественных и религиозных объединений, добровольно участвующие в нем (Ст. 6.1 Федерального Закона).  Соответственно, Федеральный Закон не гарантирует право на организацию публичного мероприятия лицам без гражданства или иностранным гражданам.

В Федеральном Законе указаны следующие права участников: участвовать в обсуждении и принятии решений, иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия; использовать различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные национальным законодательством; принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации (Ст. 6.2 Федерального Закона).

Участники обязаны выполнять все законные требования организатора, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа исполнительной власти или органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел; соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия. Участникам запрещается проносить оружие на  публичное мероприятия, а также иные предметы, которые могут причинить вред здоровью или значительный ущерб другим лицам (Ст. 6.3 Федерального Закона).

Законопроект предписывает всем участникам публичного мероприятия иметь при себе Регламент (Ст. 2(8) Федерального Закона), содержащий почасовой план этапов проведения публичного мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа. Данный регламент готовится организаторами и представляется в органы власти для информации до намеченного мероприятия (Остается узнать, будут ли органы власти прибегать к прекращению публичного мероприятия только в случае нарушения Регламента, а не общественного порядка). Закон гласит, что организаторы, должностные лица и другие граждане не вправе препятствовать участникам в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественный порядок и Регламент (Ст. 18.1 Федерального Закона).

Нарушение установленного порядка организации публичного мероприятия наказывается административным штрафом, налагаемым на участника, в размере от 10 до 20 официальных минимальных размеров оплаты труда. (Устанавливается Федеральным Законом «О минимальном размере оплаты труда». В октябре 2003 г. он  равнялся 600 рублям). Уголовный кодекс (Ст. 212 Уголовного кодекса от 13 июня 1996 г.) предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок от трех до восьми лет за участие в массовых беспорядках, сопровождавшихся насилием, поджогами, применением огнестрельного оружия  и т.п., а также оказанием вооруженного сопротивления представителям власти.

Участие в несанкционированных публичных мероприятий в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды, влечет наложение административного штрафа в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до 15 суток.

Призывы к активному неподчинению законным требованиям представителей власти и к массовым беспорядкам, а равно призывы к насилию над гражданами наказываются ограничением свободы на срок до двух лет, либо арестом на срок от двух до четырех месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.

Полномочия и обязанности органов государственной власти и милиции (включая ответственность и санкции)

Поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание осуществляются государством на безвозмездной основе (Статья 18.3 Федерального Закона).

Уполномоченный орган власти после получения уведомления обязан, во-первых,  документально подтвердить получение, указав при этом дату и время его получения. Во-вторых, он должен довести до сведения организатора в течение трех дней со дня получения уведомления обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия указанных целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона (Ст. 12 Федерального Закона). При подаче уведомления о проведении пикетирования менее чем за пять дней до дня его проведения, уполномоченный орган власти должен дать ответ в тот же день.

В случае если информация, содержащаяся в уведомлении, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции и (или) нарушают запреты, предусмотренные национальным законодательством об административных правонарушениях или уголовным законодательством, уполномоченный орган власти незамедлительно информирует об этом организатора и отправляет письменное мотивированное предупреждение. В этом предупреждении  должно быть указано, что организатор, а также иные участники в случае указанных в предупреждении несоответствия и (или) нарушения при проведении публичного мероприятия могут быть привлечены к ответственности в соответствии с национальным законодательством.

Органы государственной власти или местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения и сообщить о них организатору публичного мероприятия (Ст. 18.2 Федерального Закона).

Начальник органа внутренних дел (отвечающий за территорию, на которой планируется проведение публичного мероприятия), обязан назначить представителя в целях оказания организатору содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Уполномоченный сотрудник милиции имеет право требовать от организатора или самостоятельно прекратить допуск граждан на публичное мероприятие в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения).

Уполномоченный сотрудник имеет право по просьбе организатора удалять граждан, не выполняющих законных требований организатора. Уполномоченный сотрудник обязан оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей компетенции и обеспечивать безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.

Применение силы, огнестрельного оружия и специальных средств для контроля поведения толпы регулируется Законом (Ст. 12-15 Закона № 1026-1 «О милиции» от 18 апреля 1991 г.). Закон (Ст. 14 Закона «О милиции») запрещает применение специальных средств при пресечении незаконного публичного мероприятия ненасильственного характера, не нарушающего работу транспорта, связи и т.д. Специальные средства могут использоваться только по указанию начальника органа внутренних дел, начальника криминальной милиции, начальника милиции общественной безопасности с последующим обязательным уведомлением прокурора в течение 24 часов с момента применения спецсредств.

Сотрудникам милиции запрещается применять огнестрельное оружие при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица. В случае применения огнестрельного оружия сотрудник милиции в течение 24 часов с момента его применения обязан представить рапорт начальнику органа внутренних дел. Гражданин, считающий, что действие либо бездействие милиции привело к ущемлению его прав, может подать жалобу начальнику органа внутренних дел, прокурору или в суд. Незаконное применение силы, повлекшее смерть, а также применение силы с причинением телесных повреждений карается Законом.

В Уголовном кодексе имеется ряд статей, предусматривающих преступления в отношении собраний с превышением полномочий, причинением телесных повреждений или иного ущерба (Ст. 109, 111, 112, 115, 116, 118, и 286 Уголовного кодекса). Сотрудники правоохранительных органов обязаны расследовать все случаи жалоб на злоупотребление силой со стороны милиции. Любой ущерб, причиненный государством гражданину или юридическому лицу в результате неправомерных действий или бездействия государственных органов, подлежит возмещению за счет средств федерального, местного или муниципального бюджета (Ст. 1069 Гражданского кодекса, Часть II, от 22 декабря 1995 г.). В отношении сотрудника милиции может быть возбужден гражданский иск (Ст. 114 Уголовного кодекса).

Право на обжалование

Все действия или бездействие уполномоченных органов власти, общественных объединений и других должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суде (Ст. 19 Федерального Закона).

Комментарии

Принятие Федерального Закона сопровождалось бурными общественными дебатами и жесткой критикой первоначального проекта, который впоследствии был исправлен, отчасти благодаря вмешательству Президента Российской Федерации. Похвально, что уведомление стало основополагающим принципом Федерального Закона. Остается узнать, как региональные власти при разработке детальных правил предоставления уведомлений сохранят суть требования к уведомлению.

Анализ составлен при содействии ННО «Московская Хельсинская Группа» и ННО «Всероссийское движение за права человека», заполнивших вопросник БДИПЧ.

Hide