1. Конституционные основы и источники регулирования свободы собраний

Свобода собраний еще со времени первой общегерманской Конституции 1848 г. (т. н. Конституция Паулскирхе) является конституционным, т. е. основным правом немцев. Как и конституционная гарантия свободы ассоциаций, это право защищает возможность объединения с другими лицами, хотя и в менее продолжительной форме. В отличие от свободы ассоциаций, свобода собраний в первую очередь является политическим правом, выражающимся, прежде всего, в проведении политических демонстраций. В германской политической системе, где форма непосредственной демократии явно подчинена представительной форме парламентской демократии, где ограничены возможности непосредственного политического участия граждан, свобода собраний согласно Федеральному конституционному суду становится основополагающим и незаменимым элементом функционирования такой системы.

Статья 8, часть 1 Основного Закона Германии (далее – ОЗ) гарантирует всем немцам право собираться мирно и без оружия без предварительного уведомления или разрешения. 
Свобода собраний, как и большинство основных прав Основного Закона, в первую очередь обосновывает субъективное публичное право на защиту от вмешательства государства. Кроме этого, из статьи 8 ОЗ вытекает обязанность государства защищать мирные собрания. На этом основании организаторы и участники собраний вправе потребовать государства защиты против мешающих акций других лиц.

далее

1. Конституционные основы и источники регулирования свободы собраний

Свобода собраний еще со времени первой общегерманской Конституции 1848 г. (т. н. Конституция Паулскирхе) является конституционным, т. е. основным правом немцев. Как и конституционная гарантия свободы ассоциаций, это право защищает возможность объединения с другими лицами, хотя и в менее продолжительной форме. В отличие от свободы ассоциаций, свобода собраний в первую очередь является политическим правом, выражающимся, прежде всего, в проведении политических демонстраций. В германской политической системе, где форма непосредственной демократии явно подчинена представительной форме парламентской демократии, где ограничены возможности непосредственного политического участия граждан, свобода собраний согласно Федеральному конституционному суду становится основополагающим и незаменимым элементом функционирования такой системы.

Статья 8, часть 1 Основного Закона Германии (далее – ОЗ) гарантирует всем немцам право собираться мирно и без оружия без предварительного уведомления или разрешения. 
Свобода собраний, как и большинство основных прав Основного Закона, в первую очередь обосновывает субъективное публичное право на защиту от вмешательства государства. Кроме этого, из статьи 8 ОЗ вытекает обязанность государства защищать мирные собрания. На этом основании организаторы и участники собраний вправе потребовать государства защиты против мешающих акций других лиц.

Конституционное право на свободу собраний в Германии регулируется, прежде всего, федеральным законом «О собраниях и шествиях» от 24 июля 1953 г. в редакции 15 ноября 1978 г. Отдельные аспекты осуществления свободы собраний урегулированы нормами Уголовного кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, соответствующими правовыми нормами, регламентирующими деятельность полиции. С принятием Закона об изменений Основного закона 28 августа 2006 г. (первый этап реформы федерализма) вопросы законодательного регулирования права на собрания были вынесены за пределы так называемой «конкурирующей компетенции» федерации (статья 74 часть 1 пункт 3 ОЗ в прежней редакции) и оказались в исключительном ведении федеральных земель (статья 74 часть 1 пункт 3 ОЗ). Тем самым федеральный закон продолжает действовать до тех пор, пока он не будет на уровне земель заменен соответствующими земельными законами. На данный момент  лишь Бавария воспользовалась этим правом и приняла собственный «Закон о собраниях» от 22 июля 2008 г. земли Саксония и Саксония-Анхальт ограничились рецепцией федерального закона, предприняв лишь незначительные изменения в своих законах o собраниях и шествиях (соответственно от 20 января 2010 г. и 25 января 2010 г.). После того, как Федеральный конституционный суд признал отдельные положения баварского закона неконституционными, земли Нижняя Саксония и Баден-Вюртемберг приостановили работы над своими проектами законов, которые в основном реципировали баварский закон. 

Федеральный закон о собраниях, а также принятые земельные законы в основном регулируют публичные собрания, где доступ открыт всем желающим, а не специально приглашенным лицам. 
 
2. Носители права на свободу собраний 

Носителями основного права на свободу собраний в соответствии с ст. 8 ч. 1 ОЗ являются немцы, т. е. граждане ФРГ. Иностранцы пользуются правом на свободу собраний на основании статьи 2 ч. 1 ОЗ, которая гарантирует общее право любого физического лица на свободное развитие своей личности. Хотя конституционная защита на основании этой статьи уступает по своему объему статье 8, все же
такая дифференциация на практике не играет существенной роли. Статья 11 Европейской конвенции по правам человека, которая в ФРГ имеет ранг федерального закона, а также федеральный закон о собраниях гарантируют свободу собраний каждому лицу. В силу ст. 19 ч. 3 ОЗ этим основным правом обладают также юридические лица ФРГ. 

3. Конституционное понятие собраний

3.1. Понятие собрания

Понятие свободы собраний как основное право состоит из двух элементов. Во-первых, для собрания необходимо одновременное присутствие в определенном месте группы людей (не менее двух человек), так что демонстрация со стороны одного человека защищается не конституционной свободой собраний, а свободой выражения мнений. Во-вторых, кроме простого скопления группы людей необходим еще субъективный элемент наличия определенной общей цели, которая все еще отсутствует, если параллельны индивидуальные цели удовлетворяются одновременно. Поэтому, например, спортивные, культурные или коммерческие мероприятия, где зрители выступают в качестве простых потребителей, не могут квалифицироваться как собрания. Согласно основополагающему решению Федерального конституционного суда от 1985 г. (Брокдорф) ст. 8 ОЗ, в отличие от простых скоплений людей или массовых развлечений, защищает митинги и шествия, как выражение коллективной коммуникации. Эта защита не ограничена только на мероприятия, на которые включают в себя дискуссии и споры, а включает различные формы общего поведения, включая невербальные формы выражения. Однако в своей последующей судебной практике ФКС склоняется более узкому определению свободы собраний, которая сводится лишь к совместным дискуссиям и демонстрациям, направленным на участие в формировании общественного мнения. Баварский закон, основываясь на эту судебную практику, дал следующее определение понятию собрание: «Собрание является встречей как минимум двух людей для совместных дискуссий и демонстраций, направленных преимущественно на участие в формирование общественного мнения». Такое определение понятия собраний в юриспруденции ФКС и сведение его только к демократической функции этого основного права в основном наталкивается на критику немецкой юридической науки, в которой подчеркивается значение собраний и для самих собравшихся людей. В результате ограничительной трактовки со стороны ФКС значительная часть проявлений права на собрания выпадает из сферы защиты ст. 8 ОЗ.

3.2. Мирный характер собраний и их проведение без оружия 

Ст. 8 ч. 1 ОЗ охраняет только такие собрания, которые проводятся мирно и без оружия. Таким образом, мирный характер собрания и его проведение без оружия являются условиями конституционной защиты ст. 8 ч. 1.
 
Обычно критерий мирного собрания интерпретируется в судебной практике и немецкой доктрине через негативное определение. Собрание признается немирным, во всяком случае, тогда, когда оно ведет к насильственным действиям или беспорядкам. Согласно ФКС, требование о том, чтобы собрание было мирным, следует из правовой природы свободы собрания, если она понимается как способ ведения идеологических дебатов и оказания влияния на формирование политической воли. В любом случае, участник не ведет себя мирно, если он совершает насильственные действия в отношении других лиц или объектов. Квалификация собрания как немирной в целом не зависит во всех случаях от намерений его организаторов, поскольку мирное собрание может во его проведения приобретать немирный характер тем самым лишить его конституционной защиты. Немирное поведение отдельных участников лишает их самих конституционной гарантии, но не само собрание в целом. Если поведение лиц, которые совершают насильственные действия, приводило бы к прекращению всего собрания, то это означало бы, что нарушители могут единолично изменить ход демонстрации и сделать ее незаконной вопреки воле других участников.     

Согласно первому решению ФКС по сидячим блокадам от 1986 г. понятие насильственных действий не тождественно более широкому понятию насилия, применяемому в уголовном праве. При проведении собраний всегда существует риск того, что они затронут интересы и права третьих лиц, их проведение, по природе вещей, неизбежно связано с возможностью возникновения конфликтных ситуаций и создания помех и ограничений для окружающих. Поэтому признается, что мирные собрания могут сопровождаться определенным физическим и психологическим принуждением со стороны участников собрания в отношении третьих лиц. Для квалификации собрания в качестве немирного необходимым является наличие дополнительного признака – особо агрессивных действий его участников в отношении других лиц или имущества.

Кроме мирного характера собрания ст. 8 ч. 1 ОЗ требует, чтобы собрания проводились без оружия. Хотя это условие тесно связано с требованием мирного характера собраний, оно тем не менее имеет самостоятельное значение. Для оружия в техническом смысле этого термина действует общая презумпция, что эти предметы приносятся на собрание с целью их применения, независимо от действительного намерения участника собрания использовать их. Согласно ст. 2 ч. 3 федерального закона без разрешения властей запрещается иметь при себе оружие или иные предметы, по роду своему при¬годные и предназначенные для нанесения увечий людям или порчи вещей.

4. Содержание и отдельные элементы свободы собраний 

Конституционная гарантия свободы собраний распространяется на поведение людей, направленное на проведение собраний, а также включает в себя, так называемую, негативную свободу собраний, т. е. запрет принуждения к участию в собраниях.   Отдельными элементами свободы собраний, наряду с участием в них, являются также такие действия, которые, как правило, необходимы для организованного хода собраний (подготовка, организация и руководство собрания). Федеральный закон регулирует только отдельные аспекты свободы собраний, а его юридическое содержание более конкретно раскрывается в судебной практике ФКС и других судов.
Под конституционную гарантию свободы собраний попадают, в первую очередь, публичное объявление о проведении собрания, принятие решения о предмете, месте, времени и формах собрания со стороны организаторов, а также форма и степень участия в собрании.

4.1. Организация собрания и его руководство

Как правило, собрания проводятся по приглашению или инициативе организатора собрания, на которого возлагается функция по принятию необходимых подготовительных и организационных мер. Любое собрание должно иметь официального руководителя (как прави¬ло, это организатор собрания). Руководитель определяет ход собрания и несет ответственность за его организованное проведе¬ние, а также за соблюдение порядка во время собрания. Возложен¬ным на него функциям по обеспечению упорядоченного проведе¬ния собраний корреспондируют соответствующие права и обязанности, детально урегулированные в законодательстве. Если собрание проводится в помещении, то организатор или руководи¬тель собрания может исключить определенных лиц (или опреде¬ленный круг лиц) из числа приглашенных. Он имеет право также по своему усмотрению не допускать или удалять из помещения официально приглашенных участников. Осуществляя свои права, руководитель собрания может пользоваться помощью необходимого числа общественных распорядителей.

В соответствии со статьей 2 части 2 Закона о собраниях, во время публичных собраний и демонстраций каждый участник должен избегать действий, имеющих целью создание препятствий к их «упорядоченному проведению». Участники собрания обязаны исполнять распоряжения о соблюдении порядка, исходящие от руководителя или назначенных им распорядителей (статья 10 За¬кона о собраниях).

4.2. Место и время проведения собрания

Свобода собраний включает в себя право использовать в целях проведения собраний улицы и площади, открытые для общего пользования. Собрания могут проводиться как вне помещений («собрания под открытым небом»), так и в помещениях. По общему правилу свобода собраний не распространяется на территории, находящиеся в частной собственности, хотя тут возможны исключения.  

Федеральным законодательством специально установлены места, в которых проведение собрания запрещается. Не разрешается проведение собраний в в находящихся под защитой закона ближайших окрестностях, прилегающих к зданиям, которые занимают законодательные органы Федерации (Бундестаг и Бундесрат), парламенты феде¬ральных земель, а также Федеральный Конституционный Суд. Также запрещается призывать к проведению собраний и демон¬страций в данных местах. Условия запрета или ограничения про¬ведения публичного мероприятия в таких зонах мо¬гут быть конкретизированы федеральными и земельными законами. Например, радиус зоны вокруг Бундестага составляет от 500 до 1 000 м, остальные запретные зоны несколько меньше. Нарушение установленных правил рассматривается как административное правонарушение и наказывается денежным штрафом до 15 000 евро (статья 29а Закона о собраниях). Собрание может быть запрещено или поставлено в зависимость от выполнения определенных условий, если они проводятся в местах расположения исторических мемориальных комплексов, воздвигнутых в память о жертвах нацизма. Такие места и их границы, а также порядок проведения публичных ме¬роприятий на этих территориях определяются соответствующими земельными законами с учетом требований федерального законо¬дательства (например, в Берлине таким местом является «Мемо¬риал убитым евреям Европы»).
Определенные ограничения устанавливается также земельным законодательством о воскресных и праздничных днях, которое запрещает организацию публичных собраний во время проведения богослужений в выходные дни или в дни наци¬ональных праздников (вне зависимости от того, имеют ли они в своей основе религиозные даты или основаны на исторических со¬бытиях; в виде исключения проведение публичных мероприятий разрешено, как правило, 1-го мая и 3-го октября - в «День герман¬ского единства»). В отдельных землях соответствующий запрет собраний и демонстраций ограничивается временем основной церковной службы в выходные и праздничные дни (как правило, это первая половина дня). Некоторые видные представители немецкого конституционного права ставят под вопрос конституционность приведенных выше ограничений проведения собраний. 

4.3. Уведомление о проведении собрания

Закон провозглашает уведомительный порядок проведения собраний, кото¬рый не предусматривает получения предварительного разрешения органов власти. Собрания, проводимые вне помещений, подлежат уведомлению в компетен¬тный орган власти, обычно, в полицию. Уведомление должно подаваться организатором не позднее, чем за два дня до публично¬го объявления о проведении собрания. Законодательство не устанавливает специальной про¬цедуры приема уведомления или порядка его рассмотрения компетентным органом. Правило предварительного уведомления не действует в отношении собраний, про¬водимых в помещении. Несоблюдение правила предварительного уведомления явля¬ется, в принципе, основанием для роспуска собрания (статья 15 часть 3 Закона о собраниях). Организатор собрания или шествия, проводимого без предварительного уведомления, несет уголовную ответственность и может быть подвергнут наказанию в виде лише¬ния свободы сроком до одного года или денежному штрафу (статья 26 часть 2). В случае, если собрание или шествие проводится с существенными отклонениями от информации, заявлен¬ной в уведомлении, организатор может быть подвергнут наказа¬нию в виде лишения свободы сроком до шести месяцев или денежному штрафу (статья 25 часть 1).

4.4. Спонтанные и срочные собрания

Правило предварительного уведомления, в принципе, не действует в отношении спонтанных собраний и де¬монстраций, они проводятся соответственно в явочном порядке. В отличие от спонтанных собраний, так называемые «срочные собрания» подлежат уведомлению, но в этих случаях срок, установленный законом для подачи заявления, не применяется, бо¬лее позднее уведомление также может считаться приемлемым.
Хотя федеральный закон о собраниях не пользуется этими терминами, они тем не менее в Германии получили широкое распространение в результате судебной практики. Баварский закон, опираясь на юриспруденцию ФКС, дал им легальную дефиницию. В соответствие со статьей 13 ч. 4 баварского закона спонтанными признаются те собрания, которые возникают без планирования и организатора  проводятся непосредственно вслед за каким-либо событием. Срочными же являются те собрания, когда повод для проведения собрания возникает в короткий срок, не позволяющий его проведение в сроки, предусмотренные для подачи уведомления.    

5. Ограничения свободы собраний

5.1. Основания для ограничений 

В соответствии с статьей 8 ч. 2 ОЗ собрания под открытым небом могут быть ограничены законом или на основании закона. Причиной для такой дифференциации собраний в помещениях и под открытым небом является тот особый потенциал опасностей, которые исходят из собраний под открытым небом из-за непосредственного контакта с людьми, которые не являются участниками собраний. Поэтому, несмотря на традиционную терминологию, решающее значение имеет не наличия крыши, а то, насколько собрание со всех сторон отгорожено от третьих лиц. Поэтому, например собрания на открытых стадионах рассматриваются как собрания в помещениях, а не под открытым небом.
 
5.2. Отдельные формы ограничений

Федеральный закон о собраниях предусматривает следующие формы ограничений собраний: определение условий для проведения собраний, запрет и роспуск собраний.   

Согласно ста¬тье 5 Закона о собраниях планируемые собрания в закрытых помещениях могут быть запрещены по следующим основаниям:

- организатор собрания в установленном законом порядке ли¬шен права пользоваться свободой собраний;
- организатор собрания разрешает доступ на собрание участникам, имеющим при себе оружие или предметы пассивной защиты;
- установлены факты, из которых следует, что организатор собрания или его сторонники намереваются в ходе собрания при¬бегнуть к насилию или вызвать беспорядки либо будут высказы¬вать мнения или допускать высказывания, подпадающие под состав уголовно наказуемых деяний.

Наличие вышеприведенных оснований не ведет автоматичес¬ки к вынесению   превентивного  запрета  собрания, поскольку норма носит диспозитивный характер. Вопрос решается компетентным органом в каждом отдельном слу¬чае, и окончательное решение находится на его усмотрении. Запрет собрания выносится, как правило, в письменной форме и сопро¬вождается подробным обоснованием. Он представляет собой административный акт, который может быть обжалован в административный суд.

Публичные собрания, проводимые в помещении, могут быть распущены в соответствии со статьей 13 Закона о собраниях. Основания для роспуска собраний, в целом, идентичны основаниям запрета собраний. Единственным дополнительным основанием прекращения собрания в случаях роспуска является «наличие непосредственной угрозы для жизни и здоровья участников».

В соответствии со статьей 15 частью 1 Закона о собрани¬ях, собрания «под открытым небом» и демонстрации, могут быть запрещены, если имеются признаки того, что проведение планиру¬емого собрания сопряжено с непосредственной угрозой нарушения «общественной безопасности или порядка». К понятию «общественная безопасность» в германской теории относятся та¬кие правовые ценности, как жизнь, здоровье, честь, свобода и иму¬щество граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства. Соответственно, угроза общес¬твенной безопасности предполагается тогда, когда возникает опасность преступления против этих правовых ценностей. «Общественный порядок» трактуется как совокупность неписа¬ных правил поведения индивидуума в обществе, которые по господствующим на данный период социальным и этическим взглядам признаются необходимым условием упорядоченного со¬существования государства и граждан. Оба термина представляют собой неопределенные правовые понятия, чем обусловлена неопределенность изначальных условий для вме¬шательства государства. Их нормативное содержание, в значи¬тельной степени, устанавливается в каждом отдельном случае и с учетом конкретных обстоятельств.

Как и в слу¬чае собраний, проводимых в помещениях, прекращение собраний под открытым небом посредством административного акта применяется на стадии, когда соответствующее мероприятие уже началось. Согласно статье 15 части 2 Закона о собраниях публичные собра¬ния, проводимые вне помещений, могут быть распущены полици¬ей при наличии следующих оснований:

- если в отношении них не была соблюдена процедура предва¬рительного уведомления;
- если они проводятся с нарушением условий, указанных в уведомлении о проведении собрания;
- если они проводятся с нарушением условий или частичных запретов, установленных в распоряжениях полиции; или
- если имеются основания для их запрета, т.е. если проведе¬ние собрания или демонстрации создает непосредственную опасность для общественного порядка или безопасности.

Данные основания роспуска собраний или демонстраций являются диспозитивными, т.е. окончательное решение о роспуске находится на  усмотрении органов полиции, а применение этой меры должно отвечать требованиям принципа пропорциональности.  В отличие от этого, т.н. «запрещенные собрания» подлежат обязательному роспуску поли¬цией (статья 15 часть 3 Закона о собраниях). Под эту категорию подпадают собрания, проведение которых запрещено непосред¬ственно законом (например, законодательными актами, запреща¬ющими проведение собраний в выходные и праздничные дни или организацию собраний в так называемых «запретных зонах»), а также собрания, в отношении которых компетентным органом было вынесено решение о запрете, подлежащее исполнению.

Полный запрет проведения собрания или демонстрации является крайней мерой и должен применяться как ultima ratio, когда все другие более мягкие средств исчерпаны. Таким средством, позволяющим сделать возможным проведение собраний и демонстраций, которые в про¬тивном случае подлежали бы запрету, является право административных органов формулировать определенные ограничительные требования в отношении организации публичного мероприятия в целях устранения угроз общественного порядка или безопасности. Согласно статье 15 части 2 Закона о собраниях, компетентные органы, в которые подаются уведомления о проведении собраний, могут издавать распоряжения и указания, ставящие проведение собрания в зависимость от выполнения определенных условий.

5.3. Требования, предъявляемые к ограничениям, в особенности принцип пропорциональности

ФКС в своих многочисленных решениях конкретизировал те требования, которые предъявляются к тем мерам, которые ограничивают свободу собраний. Эти ограничения должны быть истолкованы в свете основополагающего значения статьи 8 ч. 1 ОЗ. Они возможны только с целью защиты других равнозначных правовых благ и только при строгом соблюдении принципа пропорциональности. Ограничение должно быть пригодным для достижения своей цели. Кроме этого, оно должно быть необходимым, т. е. не должно быть другого, более мягкого и уместного средства в данной конкретной ситуации для предотвращения тех опасностей, которые непосредственно исходят из мероприятия.

 Подготовлено в Декабре 2010

Hide