Международное право и его связь с национальным законодательством

Вступившие в законную силу международные договоры и соглашения, участником которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью законодательства Кыргызской Республики (Пункт 3 статьи 12 Конституции). Международные договоры по правам и свободам человека подлежат ратификации Жогорку Кенешем в форме закона, подписываемого Президентом. (Абзац 9 пункта 1 статья 11 и пункт 1 статьи 13 Закона КР «О международных договорах Кыргызской Республики» в редакции от 27 июня 2002 года)

далее

Международное право и его связь с национальным законодательством

Вступившие в законную силу международные договоры и соглашения, участником которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью законодательства Кыргызской Республики (Пункт 3 статьи 12 Конституции). Международные договоры по правам и свободам человека подлежат ратификации Жогорку Кенешем в форме закона, подписываемого Президентом. (Абзац 9 пункта 1 статья 11 и пункт 1 статьи 13 Закона КР «О международных договорах Кыргызской Республики» в редакции от 27 июня 2002 года)

Для устранения противоречий между нормами международного договора и национальным законодательством соответствующие государственные органы вносят проекты нормативных правовых актов Президенту или в Правительство. (Статья 18 Закона) Признание договора, содержащего правила, требующие изменения положений Конституции, возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию. (Статья 19 Закона)

СВОБОДА СОБРАНИЙ

Правовое поле

Граждане Кыргызской Республики имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления органов местной исполнительной власти или органов местного самоуправления. (Часть 14 статья 16 Конституции) В 2002 году был принят Закон «О праве граждан собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации», который требовал получение разрешения на проведение собраний от органов местной государственной администрации или местного самоуправления.

В Конституции редакции 2003 года в отношении мирных собраний установлено требование предварительного уведомления органов местной государственной администрации или органов самоуправления. В связи с этим Конституционный суд при рассмотрении ряда ходатайств отменил статьи Закона, предписывающие получение разрешения на проведение собраний. (Решение Конституционного суда от 14 октября 2004 года) Соответственно были отменены основания для отказа в проведении собрания, требования к заявлениям и требования к содержанию решений органов власти.

Предупреждая массовые акции, правительство направило в парламент проект внесения дополнений в закон о собраниях (Постановление Правительства от 23 ноября 2004 года №851), а Бишкекский городской кенеш (совет) депутатов принял постановление «Об общественно-политической ситуации в городе Бишкек» (Принято 22 января 2005 года). Выходя за рамки Закона, Постановление установило требования к содержанию уведомления и срок подачи, а также рекомендовало ограничить проведение собраний небольшим сквером, находящимся вдали от административных зданий. Под предлогом защиты прав человека документ предписал усилить меры по охране общественного порядка, правил дорожного движения, а также обеспечить прекращение собраний в случае нарушения (несуществующих) правил проведения публичных мероприятий.

23 февраля 2005 года – за 1 день до революции, свергнувшей режим Акаева – в центре Бишкека проходил многотысячный митинг. Поддерживаемые властью лица провоцировали конфликты с мирными участниками собрания, предоставив милиции основания для разгона собрания и «правомерного» применения силы. На следующий день, из трех частей города Бишкек по улицам в направлении центра проходило шествие с участием нескольких тысяч человек. Впервые за долгие годы власти надлежащим образом обеспечивали подобную акцию – государственная автомобильная инспекция оперативно управляла движением транспорта, перекрывая движение по ходу движения колонн. Необходимо отметить, что Курманбек Бакиев, пришедший к власти на волне массовых протестов, после президентских выборов выступил с предложением прекратить устраивать собрания, а заняться работой, что послужило тревожным знаком и нарушало конституционный принцип свободы собраний.

Виды собраний предусмотренных и защищаемых национальным законодательством

Закон содержит упоминание различных видов публичных мероприятий, включая акцию, собрание, митинг, демонстрацию, манифестацию, уличное шествие, пикетирование, а также голодовку. (Статья 2 Закона) Манифестация, уличное шествие и пикетирование относятся к демонстрациям, которые могут проводиться и в иных формах. Формулировки определений различных видов собраний не содержат характерных признаков, позволяющих отличить их друг от друга. Все виды собраний, в общем случае, определены как «акция, предпринимаемая одним лицом или группой с целью обсуждения вопросов, представляющих общий интерес, для привлечения внимания, выражения мнения, несогласия или поддержки кого-либо».

В законе также упоминаются зрелищные, спортивные и другие массовые мероприятия, проведение которых не допускается во время чрезвычайного и военного положения наряду с другими собраниями. Закон не регулирует мероприятия, проводимые трудовыми коллективами, профсоюзами, организациями на собственных или чужих территориях с согласия собственника, а также не распространяется на мероприятия, проведение которых предусмотрено действующим законодательством, не давая перечня таких мероприятий.

В Бишкеке нередко проводятся мероприятия с участием значительного количества людей – праздничные и зрелищные мероприятия, религиозные ритуалы, похороны, траурные панихиды и др. Данные мероприятия не указаны в Законе, однако, соответствуют определению «акции» – действия, направленного на достижение какой-либо цели. К сожалению, закон не выделяет мирные собрания из ряда других мероприятий с участием общественности как особую форму выражения мнения, что четко прослеживается на практике Европейского суда по правам человека.

Возможные ограничения/запреты/условия, включая требование уведомления

Ограничения в осуществлении прав и свобод допускаются Конституцией и законами лишь в целях обеспечения прав и свобод других лиц, общественной безопасности и порядка, территориальной целостности, защиты конституционного строя. При этом существо конституционных прав и свобод не может быть затронуто. (Пункт 2 статьи 17 Конституции) Конституция не определяет конкретные условия и пределы ограничения каждого права и свободы, в том числе права на собрания. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах ограничения права на свободу мирных собраний должны налагаться в соответствии с законом, быть необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. (Кыргызская Республика ратифицировала Пакт 7 января 1995 года)

Конституция устанавливает, что осуществление человеком и гражданином своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц. (Пункт 21 статьи 16 Конституции) В частности, не допускаются пропаганда или агитация, разжигающие социальную, расовую, межнациональную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. (Абзац 3 пункта 9 статьи 16 Конституции) Также запрещается использование прав и свобод для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, межнациональной, социальной или религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. (Пункт 22 статьи 16 Конституции)

Сопоставляя основания для ограничений прав и свобод по Конституции с положениями МПГПП, можно отметить отличия. В конституции ограничения не дифференцированы в отношении права на свободу собраний. Отсутствует критерий «необходимости ограничения в демократическом обществе». В конституции также не указана государственная безопасность, но имеются такие основания как «территориальная целостность» и «защита конституционного строя». В конституции отсутствует основание «охрана здоровья и нравственности населения», однако, это не дает гарантий, что право на свободу собраний на практике не будет ограничиваться для защиты здоровья или нравственности.

Закон «О праве граждан собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации» повторяет положения Конституции об ограничениях в осуществлении прав и свобод Конституцией и законами в целях обеспечения прав и свобод других лиц, общественной безопасности и защиты конституционного строя. (Абзац 2 статьи 2 Закона)

Право на свободу мирных собраний (В отличие от Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, право на свободу собраний и свобода ассоциации в Международном пакте о гражданских и политических правах рассматриваются как самостоятельные), гарантируемое Конституцией, сопряжено с условием предварительного уведомления органов исполнительной власти или местного самоуправления. (Пункт 14 статьи 16 Конституции) Вместе с этим Закон устанавливает, что граждане имеют право собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации без уведомления соответствующих органов. Такой порядок установлен для мероприятий, проводимых на территории земель общего пользования и иных открытых общественных местах с коммунальной и государственной формой собственности без существенных нарушений прав и свобод других лиц, а также с разрешения собственника в закрытых помещениях и на земельных участках юридических и физических лиц. (Статья 3 Закона) Под существенными нарушениями лиц не участвующих в мероприятиях понимается положение, когда они не имеют возможности реализовать свои законные права и интересы в другом месте, другое время, другим способом. (Абзац 11 статьи 2 Закона)

Несмотря на нормы действующего Закона, местное самоуправление Бишкека установило 10-дневный срок для подачи уведомлений до проведения мероприятий. В уведомлении должны указываться наименования организаций либо имена, места жительства, работы, учебы физических лиц, маршрут движения, дата и время проведения мероприятия, ориентировочное число участников (Пункт 3 Постановления Бишкекского городского кенеша депутатов от 11 января 2005 года).

Проведение собраний, митингов или демонстраций, а также зрелищных, спортивных или других массовых мероприятий не допускается во время чрезвычайного и военного положения. (Статья 4 Закона) В соответствии с Конституцией чрезвычайное положение может быть введено только в случаях стихийных бедствий, прямой угрозы конституционному строю, массовых беспорядков, сопряженных с насилием и угрозой жизни людей, а также при обстоятельствах и в пределах сроков, указанных в конституционном законе. (Пункт 1 статьи 10 Конституции) В Конституционном законе КР «О чрезвычайном положении» (Закон принят 24 октября 1998 года) установлено, что в зависимости от конкретных обстоятельств органы власти среди других чрезвычайных мер могут применить такую меру, как запрет проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов, а также зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий. (Часть 6 статьи 22 Закона)

Место, маршрут и время проведения собраний

В результате отмены решением Конституционного суда статей 5, 6 и 7 Закона «О праве граждан собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации» в настоящее время отсутствует правовое регулирование времени, маршрута и времени проведения собраний. В отмененных положениях Закона устанавливалось, что в заявлении, среди прочего, должны были указываться место, дата и время проведения, маршруты движения, предполагаемое количество участников, время начала и окончания мероприятия. (Пункт 2 части 2 статьи 6 Закона) Постановление Бишкекского городского кенеша депутатов рекомендует проводить собрания в сквере возле памятника Максиму Горькому, расположенном вдали от административным зданий (Пункт 4 Постановления от 11 января 2005 года), значительно ограничивая положения Закона.

В отмененных статья Закона имелось требование к месту проведения собрания, которое должно было располагаться не менее 100 метров от общеобразовательных, дошкольных учреждений, больниц, что могло служить основанием для отказа в выдаче разрешения. (Пункт 4 части 2 статьи 5 Закона) В выдаче разрешения могли отказать на основании невозможности изменения маршрута, графика, режима движения общественного транспорта, а также ввиду необходимости перекрытия движения общественного транспорта. (Пункт 3 части 2 статьи 5 Закона) Вероятность полного преграждения проходов к жилым домам, местам работы, учебы, общественным объектам и отсутствие обходных подходов и объездных дорог также могли служить основанием для отказа. (Пункт 2 части 2 статьи 5 Закона)

Полномочия по запрету собраний

Собрания должны быть прекращены по требованию представителей органов местной государственной власти или местного самоуправления в следующих случаях:

- если организаторами или участниками нарушены требования Закона, регулирующего собрания;

- если создается реальная угроза жизни, здоровью и безопасности граждан, а также имуществу юридических и физических лиц;

- в случае призывов выступающих к совершению насильственного изменения конституционного строя.

В случае неисполнения требования о прекращении мероприятия уполномоченный представитель органа местной государственной администрации или местного самоуправления совместно с органами внутренних дел должны принять к прекращению акции и обеспечить надлежащее документирование нарушений. (Часть 2 статьи 8 Закона)

Для прекращения массовых мероприятий Закон допускает применение физической силы и специальных средств исключительно в следующих случаях: (Часть 3 статьи 8 Закона)

- совершения их участниками насильственных действий в отношении милиции, обеспечивающей правопорядок;

- для пресечения нарушений общественного порядка, массовых беспорядков и действий, нарушающих работу транспорта, связи, организаций, а также для освобождения захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств, земельных участков.

Требования к организаторам, их права и обязанности (включая ответственность и наказание)

Под организаторами собраний, митингов и демонстраций признаются лица, выступающие от имени политических партий, общественных, профсоюзных и иных организаций, граждан и выполняющие действия, направленные на подготовку указанных мероприятий, а также осуществляющие непосредственное руководство действиями их участников. (Абзац 13 статьи 2 Закона)

Конституция предписывает предварительно уведомлять органы местной исполнительной власти или местного самоуправления о планируемых мероприятиях. Закон, регулирующий собрания, позволяет организаторам собрания обратиться с уведомлением на их выбор либо в органы местной исполнительной власти, либо органы местного самоуправления. Закон не устанавливает сроков для подачи уведомлений, не предъявляет каких-либо требований к форме и содержанию уведомления. Лишь на территории Бишкека организаторы должны подать уведомление за 10 дней до публичного мероприятия (Пункт 3 Постановления от 11 января 2005 года).

Проводимые в Бишкеке массовые мероприятия под эгидой государственных органов или местного самоуправления, нередко сопряжены с перекрытием движения транспорта, включая центральные улицы с плотным трафиком, ограждением территорий для свободного передвижения граждан, выставлением наряда милиции. Закон не возлагает на соответствующие органы власти обязанность по своевременному информированию общественности о вводимых ограничениях. Отсутствует процедура, уравнивающая статус организаторов из числа органов власти с другими.

В случае причинения материального или иного ущерба во время проведения публичных мероприятий нарушители подлежат привлечению к ответственности в порядке, установленном законодательством с обязательным возмещение вреда. (Часть 2 статьи 11 Закона)

Кодекс об административной ответственности (В редакции от 2 августа 2004 года) устанавливает ответственность за нарушение установленного порядка организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. (Статья 392 Кодекса) За соответствующие нарушения на граждан налагается административный штраф в размере от десяти до двадцати минимальных размеров заработной платы. С 1 января 1998 года размер минимальный размер заработной платы составляет 100 сомов. (Указ Президента КР «О минимальной заработной плате и упорядочении условий оплаты труда» от 24 декабря 1997 года) В Бишкеке организаторов собраний привлекали к ответственности, например, за отсутствие предварительного уведомления или нарушение правил дорожного движения.

Требования к участникам, их права и обязанности (включая ответственность и наказание)

Под участниками собрания, митинга или демонстрации понимаются представители организаций и учреждений независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также граждане, присутствующие на публичном мероприятии с целью участия в нем. Закон также относит к участникам лиц, совершающих действия по подготовке и проведению указанных мероприятий. (Абзац 12 статьи 2 Закона)

Закон не содержит перечня прав и обязанностей участников публичных мероприятий. За участниками собраний признаются все права и свободы, гарантированные Конституцией и ратифицированными международными договорами по правам человека. На участников собраний накладываются ограничения в виде запрета призыва к насильственному изменению конституционного строя, (Пункт 3 части 1 статьи 8 Закона) а также пропаганда или разжигание расовой, социальной, межнациональной, религиозной ненависти и вражды, насилия и войны. (Абзац 3 пункта 9 статьи 16 и пункт 22 статьи 16 Конституции)

Участники не должны совершать насильственных действий в отношении нарядов милиции, обеспечивающих правопорядок, нарушать общественный порядок, массовые беспорядки и действия, нарушающие работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций, захват зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и земельных участков. (Абзац 3 статьи 8 Закона) Участники, причинившие материальный или иной ущерб во время проведения публичных мероприятий, обязаны возместить его, и подлежат привлечению к ответственности в порядке, установленном законодательством. (Часть 2 статьи 11 Закона)

Закон выделяет сотрудников средств массовой информации, направляемых на публичные мероприятия. Они имеют право использовать технические средства для записи и освещения публичного мероприятия, для чего должны предъявлять удостоверение сотрудника средств массовой информации. (Статья 9 Закона)

Полномочия и обязанности властей и органов правопорядка (включая наказание)

Закон не содержит положений, которые напрямую накладывают определенные обязательства на органы местной государственной администрации, местного самоуправления и органы правопорядка. В то же время из положений Конституции следует, что местная государственная администрация и местное самоуправление должны осуществлять прием уведомлений о планируемых мероприятиях. (Пункт 14 статьи 16 Конституции)

Закон не содержит указаний об обмене информацией о поступивших уведомлениях и координации действий между местной государственной администрацией, местным самоуправлением и органами правопорядка в целях обеспечения проведения мирного публичного мероприятия и защиты участников. Законодательно не прописаны обязанности, которые возлагаются на компетентные органы для подготовки и во время проведения мероприятий, за исключением возможности принятия мер для прекращения акции, необходимости документирования нарушений, а также права применения физической силы и специальных средств.

Не решен вопрос о своевременном информировании общественности о возможных изменениях схем движения транспорта, перекрытия пешеходных зон при проведении мероприятий. Отсутствуют специальные инструкции для правоохранительных и силовых органов о действиях при организации и проведении публичных мероприятий, а также их взаимодействии с органами местного самоуправления и местной государственной администрации.

За воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикета или участию в них либо принуждение к участию в них, применение насилия или угрозы его применения Уголовный кодекс предусматривает наложение штрафа в размере от трехсот до пятисот минимальных месячных заработных плат либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. (Пункт 3 статьи 163 Кодекса)

Кроме того, для реализации права на свободу мирных собраний также имеют значение следующие статьи Уголовного кодекса:

- Нарушение равноправия граждан, в частности, в зависимости от принадлежности к определенному объединению – штраф в размере до пятидесяти минимальных месячных заработных плат либо арестом на срок до двух месяцев; (Статья 134 Кодекса)

- Отказ в предоставлении гражданину информации – штраф в размере до пятидесяти минимальных месячных заработных плат; (Статья 138 Кодекса)

- Злоупотребление должностным положением – штраф в размере от ста до двухсот минимальных месячных заработных плат либо лишением свободы на срок от трех до пяти лет с конфискацией имущества или без таковой; (Статья 304 Кодекса)

- Превышение должностных полномочий – штрафом в размере от ста до двухсот минимальных месячных заработных плат либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет; (Статья 305 Кодекса)

Кодекс об административной ответственности (В редакции от 2 августа 2004 года) за нарушение должностными лицами установленного порядка организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций предусматривает наложение штрафа в размере от двадцати до пятидесяти минимальных размеров заработной платы. (Статья 392 Кодекса) Административное законодательство возлагает на должностных лиц обязанность по возмещению причиненного ущерба. (Статья 48 Кодекса)

Кодекс об административной ответственности содержит ряд статей, предусматривающих ответственность за правонарушения, связанные с правом на свободу собраний:

- Неправомерный отказ должностным лицом в рассмотрении обращений граждан – административный штраф от десяти до двадцати минимальных размеров заработной платы; (Статья 62 Кодекса)

- Необоснованный отказ в ознакомлении с документами – административный штраф на должностных лиц от пяти до десяти минимальных размеров заработной платы; (Статья 63 Кодекса)

- Невыполнение должностными лицами требований законодательных актов Кыргызской Республики – административного штрафа от пятидесяти до ста минимальных размеров заработной платы, а в случае повторения деяния в течение года – отстранение должностного лица от занимаемой должности. (Статья 400 Кодекса)

Закон охраняет права жертв преступлений и злоупотреблений властью. Государство обеспечивает пострадавшим доступ к правосудию и компенсацию за причиненный ущерб или вред. (Пункт 13 статьи 85 Конституции)

Право на обжалование

Для привлечения должностного лица к уголовной ответственности за воспрепятствование проведению собрания или участия в нем необходимо обратиться в органы прокуратуры по месту совершения преступления. (Пункт 3 статьи 163 Уголовно-процессуального кодекса) Наложение административных взысканий осуществляют судьи районных судов (Статья 508 Кодекса об административной ответственности) на основании постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и протокола о нарушении. Таким образом, уголовное и административное производства возбуждаются прокуратурой по месту совершения деяний и по завершению следственных действий передаются в суд.

Кроме привлечения нарушителей к уголовной и административной ответственности, защита прав и свобод возможно в порядке гражданского судопроизводства (Статья 23 Гражданского процессуального кодекса). Решения судов первой инстанции могут быть обжалованы в вышестоящую инстанцию.

По вопросам, непосредственно затрагивающим конституционные права юридических и физических лиц, возможно обращение в Конституционный суд. В рамках конституционного судопроизводства возможно признание неконституционными законов и иных нормативных правовых актов, решений местного самоуправления актов, а также правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права.

Настоящий раздел подготовлен Дмитрием Кабак, экспертом БДИПЧ ОБСЕ при содействии Центра ОБСЕ в Бишкеке. С дополнениями от 5 января 2006 года.

Hide