Анализ конституционного закона Республики Казахстан О судебной системе и статусе судей

Анализ конституционного закона Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей»

Кароль Бард,

профессор юридического факультета центрально-европейского университета

Данный анализ подготовлен профессором Каролем Бардом из Центрально-Европейского университета (Будапешт), который является экспертом в области независимости судебной системы и законодательства стран Центральной и Восточной Европы.

Представленные взгляды не обязательно отражают официальное мнение ОБСЕ и Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ).

Краткое изложение

В Конституционном законе Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей» рассматривается большая часть вопросов, которые должны быть освещены в законе такого рода. Большая часть положений соответствует международным стандартам: запрещается учреждение специальных и чрезвычайных судов; судам предоставлена широкая юрисдикция; в главе о статусе судей предусмотрены основные гарантии независимости и беспристрастности, и в то же время гарантированны основные права членов судебной системы; закон предусматривает создание Высшего судебного совета с относительно широкими полномочиями.

С учетом рекомендация международных документов о статусе судов и судей, а также опыта других стран рекомендуется принять некоторые дополнительные положения. Наиболее важные рекомендации следующие:

    - Положения о процессе формирования бюджета должны гарантировать определенное участие судебных органов и предусматривать гарантии от оказания давления через процесс формирования бюджета.

    - Должны быть четко определены статус и режим работы так называемого «уполномоченного органа», который имеет значительные полномочия по административным, техническим и финансовым вопросам.

    - Необходимы более детальные нормы по дисциплинарным правонарушениям, следует предусмотреть минимальные гарантии обеспечения справедливости дисциплинарных процедур.

    - Следует дать определение критериев продвижения судей по службе, при этом в законе следует рассмотреть некоторые дополнительные вопросы, такие как заработная плата судей и их обучение.

I. Введение

В настоящем отчете дается оценка Конституционного закона Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей» (далее «закон») на предмет его соответствия обязательствам страны и международным стандартам в целом. Отчет основывается только на вышеуказанном законе и не содержит анализа других нормативно-правовых актов, которые могут оказывать влияние на независимость и отправление правосудия в Казахстане. При оценке соответствия закона стандартам мы опираемся на обязательства ОБСЕ, связанные с принципом господства права, и сопоставляем положения закона с требованиями, установленными в Пакте ООН о гражданских и политических правах (МПГПП), Основными принципами независимости судебной системы ООН, принятыми Седьмым конгрессом ООН (1985 г.) по профилактике преступности и обращению с правонарушителями (далее «Основные принципы»), а также в Резолюции ЭКОСОС о процедурах эффективного внедрения Основных принципов (далее «Резолюция ЭКОСОС»).

При необходимости мы также ссылаемся на другие международные инструменты, независимо от того, имеют ли они обязательную силу для Республики Казахстан, такие как Рекомендация № R (94) 12 Комитета Министров Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей (далее «Рекомендация Совета Европы») или «Всеобщая хартия судей», принятая в 1999 году в Тайване Международной ассоциацией судей (далее «Хартия») и «Хартия судей Европы», принятая в 1993 году Европейской ассоциацией судей (далее «Европейская хартия»). Что касается последних двух документов, следует отметить, что они отражают взгляды судей и поэтому содержат многочисленные «идеальные нормы», и, кроме того, не совсем свободны от духа корпоративности.

Кроме закона, мы также анализируем соответствующие положения Конституции Республики Казахстан, в которых содержатся положения, имеющие особую значимость для статуса судей в соответствии с Основными принципами.

II. Конституционные рамки

1. Гарантии независимости судей

Статья 1 Основных принципов гласит, что независимость судебной системы должна быть гарантирована государством и должна воплощаться в Конституции или в праве страны. Конституция Казахстана, подобно конституциям других стран, предусматривает основные гарантии независимости судей. Следует отметить, что в Конституции содержится прямое упоминание принципа разделения ветвей власти, который служит основой независимости судебной ветви, а также принципа сбалансированности отношений между тремя ветвями власти. Значительной гарантией сбалансированности отношений является требование о наличии квалифицированного кворума при принятии законов о судебной системе и судопроизводстве, если мы правильно толкуем содержание статей 61 и 62.

2. Компетенция судов

Раздел VII. Конституция содержит основные положения о судебной системе, компетенции судов и принципах, регулирующих функционирование судов. В пункте 2 статьи 76 предусмотрена широкая компетенция судов: «судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов, иных источников права, а также международных договоров. В разделе VII подчеркивается независимость отдельного судьи, а также устанавливаются основные гарантии личной независимости (запрет вмешательства, свобода судей от подотчетности по конкретному делу, иммунитет, нормы о несовместимости должности судьи с занятием иных должностей). В соответствии со статьей 7 Основных принципов Конституция провозглашает, что судам должно быть обеспечено адекватное финансирование, обеспечивающее возможность «полного и независимого осуществления правосудия».

3. Роль Верховного суда и Высшего судебного совета

В пункте 2 статьи 20 закона предусматривается, что Председатель Верховного суда представляет «интересы судебной системы республики во взаимоотношениях с органами иных ветвей государственной власти». Некоторые из полномочий председателя (внесение предложений по совершенствованию законодательства, представлений о награждении государственными наградами, предложений по кадровым вопросам) указывают на то, что фактически именно председатель Верховного суда представляет судей перед Президентом республики. В то же время похоже, что некоторые положения Конституции указывают на то, что в определенных областях скорее Высший судебный совет выступает в качестве партнера двух других ветвей власти.

Сравнительные исследования показывают, что в странах, где четко сформулировано представительство судебной ветви, она находится в лучшем положении для отстаивания своих интересов на переговорах с другими ветвями власти. В этой связи можно было бы рассмотреть возможность четкого определения судебного органа, отвечающего за представление интересов судебной системы перед другими ветвями власти.

III. Положения проекта закона

1. О судебной власти

a. Юрисдикция

Статья 3 Основных принципов гласит, что судебная власть должна иметь юрисдикцию в отношении всех вопросов судебного характера. Статья 4 содержит запрет на любого рода незаконное вмешательство в процесс судопроизводства, включая пересмотр судебных решений. Статья 5 Основных принципов содержит запрет на учреждение чрезвычайных судов, которые «не используют установленные процедуры судопроизводства». В статье 1 проекта закона содержатся детальные положения по тем же вопросам: кроме провозглашения того, что осуществление правосудия находится в исключительной компетенции судов, в ней также содержится запрет на любой вид ограничений компетенции судов, а также гарантируется доступ к правосудию каждому.

Что отсутствует в проекте закона, так это положение о порядке разрешения возможных споров о разграничении компетенции между судами и другими органами. Мы предлагаем включить, в соответствии со статьей 3 Основных принципов, положение о том, что судебная власть имеет исключительное полномочие на принятие решения о том, входит ли в ее компетенцию вопрос, представленный на ее рассмотрение и принятие решения.

б. Запрет на вмешательство

Закон запрещает вмешательство любого рода в деятельность судов и предусматривает правовые санкции в случае вмешательства. В данном отношении закон идет дальше требований международных документов. Основные принципы и Хартия провозглашают только запрет вмешательства, но, не призывая государство к применению правовых санкций в отношении лиц, нарушающих данный запрет. Это правильная норма, но законодатель и судьи должны обеспечить, чтобы данное положение не было использовано для подавления и наказания за законную критику судов со стороны общественности и СМИ. Сохранение беспристрастности судов является законным основанием для установления границ свободы выражения, однако вмешательство представляется абсолютно необходимым с учетом той крайне важной роли, которую свобода выражения играет в обеспечении демократии.

в. Связь между судами и СМИ

В соответствии с международными стандартами, в пункте 3 статьи 25 говорится, что судьи не обязаны давать каких-либо объяснений по существу рассмотренных или находящихся в производстве судебных дел (п. 3 статьи 25). Опять же это правильная норма, однако в законе также должны быть предусмотрены средства связи между судами и СМИ (например, система пресс-секретарей). С помощью хорошо разработанной системы можно предотвратить необоснованные нападки на суды, а также лишения общественности права на получение информации.

г. Соблюдение судебных решений

Все гарантии независимости судов теряют смысл в случае несоблюдения судебных решений и постановлений. В этой связи мы даем высокую оценку положению проекта закона, которое гарантирует так называемую фундаментальную независимость судов, предусматривая, что неисполнение судебных решений и требований влечет установленную законом ответственность».

1. Судебная система

а. Военные суды

В соответствии с международными стандартами закон запрещает учреждение «специальных и чрезвычайных судов». Однако военные суды функционируют в Казахстане в качестве «специализированных судов». Существование военных судов не противоречит международным стандартам. Однако при разработке положений о статусе военных судей, а также о компетенции военных судов следует иметь в виду, что обычно военные суды более тесно связаны с исполнительной ветвью власти из-за военной иерархии, и поэтому их функционирование может представлять угрозу для независимости судебной системы. Кроме того, в случае распространения их компетенции на гражданских лиц озабоченность в отношении их беспристрастности может оказаться оправданной.

В этой связи рекомендуется предоставлять военным судам ограниченную юрисдикцию. Мы понимаем, что этот вопрос должен решаться в Уголовно-процессуальном кодексе.

б. Финансовая самостоятельность.

В статье 4 закона содержится значительная гарантия независимости судов, то есть финансирование всех судов из республиканского бюджета. С его помощью можно предотвратить оказание неправомерного давления со стороны местных органов управления. Однако в этой связи следует отметить, что в законе практически отсутствует положение о процессе формирования бюджета, тогда как опыт показывает, что это важный вопрос с точки зрения обеспечения самостоятельности судебной ветви власти.

За исключением Хартии, в которой утверждается, что судебная ветвь власти должна иметь возможность принимать участие, а также иметь право голоса в отношении решений, принимаемых в части надлежащего обеспечения ее средствами для выполнения своих функций, четких международных стандартов по данному вопросу нет. Однако в демократических странах обычной практикой является определенная степень участия судебной ветви власти в процессе формирования бюджета. Также можно привести такой довод, что предоставление определенных или всех полномочий по составлению проекта бюджета судебным советом может, по меньшей мере, ограничить возможность исполнительной ветви власти умалять независимость судебной ветви. Также целесообразно иметь отдельную главу в бюджете по судебной ветви власти, а также предусмотреть гарантии против распределения средств судов другим учреждениям. Также следует осуществлять выделение средств отдельным судам на основании четких и точных критериев на прозрачной основе.

В этой связи мы предлагаем включить в проект закона положения о процессе формирования бюджета, в которых уделяется должное внимание описанным выше требованиям.

в. Статус «уполномоченного органа»

Статья 6 проекта закона предоставляет Президенту полномочия по образованию, реорганизации и упразднению судов, а также определению общего количества судей для районных судов, а статья 10 рассматривает тот же вопрос в отношении областных судов. В обеих статьях упоминается так называемый уполномоченный орган, который, как представляется, имеет значительные полномочия в части административных, технических и финансовых вопросов. В статье 56 указывается, что «уполномоченный орган» создается Президентом республики. Однако статус, положение органа не совсем ясны. Подчиняется ли этот орган Президенту, должен ли он действовать подобно уполномоченным ведомствам в министерствах юстиции других стран, которые сводят воедино потребности судов, распределяют средства между отдельными судами, и т.п.? Статья 56 гласит, что уполномоченный орган не должен вмешиваться в независимость судей, показывая тем самым, что сами разработчики закона понимают, что деятельность такого органа может представлять угрозу независимости суда.

По этой причине целесообразно четко прописать нормы об отношениях между данным органом и другими должностными лицами и органами, задействованными в администрировании судов, помимо уже предусмотренных в законопроекте.

г. Структура судов

Что касается положений о структуре и составе судов, функция так называемой «надзорной коллегии» не совсем ясна (текст на русском языке нам также не помог), поэтому рекомендуется привести более подробное описание. Хотя закон содержит подробное описание полномочий председателей судов и пленарных заседаний, мы не смогли найти соответствующих положений в отношении задач и компетенции коллегий. Означает ли это, что у них вообще нет компетенции?

Еще один вопрос и предложение касаются полномочий председателей суда. Во-первых, не ясно, каково содержание распоряжений, издаваемых председателями суда. Мы предполагаем, что в распоряжениях рассматриваются административные вопросы, если дело обстоит именно так, это следует четко указать в тексте.

Определенную озабоченность у нас вызывает компетенция председателей суда в части «ведения личного приема граждан».

Мы можем согласиться с тем, что именно председатель суда отвечает за связь с общественностью и представляет суд. Однако следует четко указать, что посещения граждан и прием граждан председателем никоим образом не должны вмешиваться в независимость отдельных судей. Поэтому в случае сохранения указанного положения мы предлагаем четко указать цель приема граждан.

С учетом права быть судимым без неоправданной задержки, гарантируемого согласно п. 3. cтатьи 14 МПГПП, можно рассматривать возможность уполномочить стороны по делу подавать жалобы на имя председателя суда в случае необоснованных задержек с просьбой о принятии им соответствующих мер. Положения такого типа известны в ряде стран. Право сторон на подачу жалобы в связи с необоснованными задержками признается эффективным средством судебной защиты, при этом право председателя проверять соблюдение сроков, а также его (ее) права принять меры по ускорению рассмотрения дела, не считаются нарушением принципа независимости судей.

Председатели судов обязаны «организовать рассмотрение судебных дел судьями», что, в нашем толковании, также включает распределение поступающих судебных дел между отдельными судьями. В целях обеспечения гарантии беспристрастности и соблюдения беспристрастности представляется предпочтительным иметь определенного рода автоматическое распределение дел, а не оставлять их распределение полностью на усмотрение председателей суда. Это может быть еще сильнее, поскольку, по нашему мнению, это очень важный вопрос на практике! Легко можно ожидать возникновения сомнений в беспристрастности по статье 14. Здесь можно привести такой довод: это защитит их от сомнений в пристрастности судебного разбирательства. Следует избегать даже подозрений на необъективность. Фактически Основные принципы не содержат каких-либо требований об автоматическом распределении дел, указывая, что «распределение дел между судьями… является внутренним делом администрации суда». Рекомендация Совета Европы идет дальше, предлагая, чтобы распределение дел «осуществлялось с помощью жеребьевки или системы автоматического распределения в алфавитном порядке или какой-либо аналогичной системы». Также следует отметить, что ряд новых демократий в Центральной и Восточной Европе перешли на автоматическое распределение судебных дел.

д. Положение Верховного суда и его Председателя

Как и во многих новых демократиях, Председатель Верховного суда имеет относительно широкие полномочия в отношении административных и кадровых вопросов и в Казахстане. Он (она) назначается Сенатом, то есть политические соображения играют роль в назначении. Если наше прочтение текста правильно, то для назначения достаточно простого большинства голосов. Председатель назначается на пять лет, при этом простого большинства достаточно для назначения. Похоже, что повторное назначение не исключено. Поскольку политические соображения могут играть роль в назначении председателя, и поскольку председатель может быть заинтересован в повторном назначении, мы не можем полностью исключать возможности оказания на него (нее) влияния представителями других ветвей власти. В таких условиях широкие полномочия председателя вызывают озабоченность, поэтому мы предлагаем предусмотреть проведение соответствующих проверок другими судебными органами.

Что касается статуса Верховного суда, мы предлагаем уточнить являются ли для судов обязательными «нормативные постановления, дающие разъяснения по вопросам применения законодательства», принятые пленарным заседанием (подпункт 3) п.1 статьи 22).

2. Статус судей

а. Отбор, приостановление полномочий, прекращение полномочий, перевод судей

В разделе о статусе судей содержатся общепризнанные гарантии справедливости судебных решений и независимости суда. Пункт 1 статьи 23 предусматривает, что судьи страны обладают «единым статусом». В свете данного положения мы не совсем понимаем необходимость в различных процедурах отбора кандидатов на должность судьи районного суда с одной стороны, и на должность судьи областного суда, с другой стороны (статья 30). Различия в процедурах могут наводить на мысль о том, что судьи районного суда считаются судьями более низкого статуса по сравнению с судьями областного суда, тогда как, по нашему мнению, судебная ветвь власти не следует истолковывать в соответствии с принципами, характерными для бюрократических организаций.

Процедура отбора соответствует международным стандартам, поскольку запрещает дискриминацию любого рода (пункт 1 статьи 30), а также поскольку предусматривает процедуру конкурсного отбора (пункт 2 статьи 30). Что касается последней, мы рекомендуем описать порядок обеспечения конкуренции (объявляется ли о наличии вакантных должностей, каковы критерии отбора, и т.п.).

Процедура отбора, описанная в законопроекте, также сбалансирована, что означает, что сами судьи вправе выражать свое мнение о кандидатах на пленарных заседаниях судов. Во избежание будущих конфликтов в законе могло бы быть четко указано, являются ли обязательными для соответствующих лиц рекомендации, предложения различных органов, или могла бы быть указана процедура, которую следует соблюдать в случае несогласия соответствующего лица с высказанным предложением.

Статья 33 предусматривает приостановление полномочий судьи и перечисляет в числе случаев приостановления полномочий судьи «переход на другую работу». Из текста законопроекта не ясно, при каком условии может осуществляться переход судей.

В этой связи мы рекомендуем указать, может ли осуществляться переход судей на другую работу без их согласия, а также может ли осуществляться их переход на работу в Министерство юстиции, что имеет место в ряде стран, а также мы предлагаем уточнить их статус после приостановления полномочий (сохраняют ли они свое звание, в случае перехода на работу в министерство получают ли они зарплату как судьи или как государственные служащие, и т.п.). Несколько сбивает с толку то, что в пункте 7 статьи 34 переход на другую работу фигурирует в качестве основания освобождения от должности.

Мы высоко оцениваем положение об отставке судей, которое предусматривает сохранение за судьями определенных льгот даже после отставки. Если наше понимание правильно, даже после отставки судьи имеют право на жилищные льготы, что мы считаем надлежащей гарантией независимости судей. Мы не обнаружили в законопроекте указания на конкретный возраст ухода судьи в отставку, вследствие чего мы предполагаем, что к судьям применяется общее правило. Остается открытым вопрос о том, могут ли судьи по достижении пенсионного возраста продолжать работать в своей должности. Если дело обстоит именно так, то в законе должен быть указан орган, продлевающий полномочия судьи.

б. Норма о несовместимости должности судьи

В отношении статуса судей мы ссылаемся на пункт 4 статьи 79 Конституции, который предусматривает, что должность судьи несовместима с занятием иной оплачиваемой должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности. Однако могут быть виды преподавательской деятельности, которые ставят под угрозу независимость и беспристрастность судей. Поэтому некоторые законы о статусе судей разрешают даже преподавательскую деятельность при условии, что она не вредит независимости и беспристрастности судьи. Можно рассмотреть возможность принятия положения аналогичного содержания.

в. Запрет на политическую деятельность

Как и почти во всех посткоммунистических странах, в Казахстане судьи не могут быть членами политических партий, что с учетом разнообразных решений, принятых в различных странах, а также с учетом статьи 22 МПГПП, которая разрешает ограничение свободы объединений, не вызывает озабоченности. Запрет на членство в профессиональных союзах также известен в некоторых новых демократиях Центральной и Восточной Европы. Содержащийся в законопроекте запрет «выступать в поддержку или против какой-либо политической партии» (пункт 2 статьи 28) носит менее ограничительный характер, чем формулировка, принятая в некоторых других странах, осуществляющих переход к демократии, в соответствии с которой судьям запрещается участвовать в политической деятельности любого вида. При этом согласно МПГПП возможно ограничение свободы самовыражения, если это предусмотрено законом, а также, если такое ограничение служит одной из целей, перечисленных в Пакте, и в случае необходимости. Что касается цели, можно аргументировать, что именно общественный порядок требует такого ограничения, хотя следует отметить, что данное понятие представляет опасность с точки зрения прав человека.

В этой связи именно практика позаботится о надлежащем толковании этого положения и о недопущении необоснованного вмешательства в свободу выражения. Это особенно важно в отношении фундаментальной ценности свободы выражения в демократическом обществе.

г. Высший судебный совет

Что касается Высшего судебного совета, мы не видим проблемы в том, что в состав Совета также входят лица, не являющиеся судьями. Однако в новом законе предусматривается в пункте 2 статьи 36, что должно быть определено количество членов Совета; закон также должен предусмотреть достаточно большое количество судей в составе Совета, а также справедливое представление судей на различных уровнях судебной системы, как того требует Хартия судей. Это же относится и к составу Квалификационной коллегии юстиции.

3. Дисциплинарное производство

Законопроект определяет поведение, которое может привести к возбуждению дисциплинарного производства, в относительно широком плане. Само по себе это не является проблемой, однако в нормативно-правовых актах более низкого уровня или в документе типа кодекса поведения должны содержаться более точное определение поведения, квалифицируемого в качестве дисциплинарного проступка, во избежание неправомерного толкования статьи 39.

Мы считаем крайне неудачным смешение обычной процедуры апелляции с надзорными учреждениями. Само собой разумеется, что пересмотр или изменение судебного решения не может влечь ответственности, и что апелляционный суд не вправе давать оценку степени ошибки, допущенной судьей. Поэтому мы настоятельно рекомендуем исключить пункт 3 статьи 39. Если в процессе оценки качества работы судьи лица, отвечающие за проведение оценки, установят, что судья повторно допускает серьезные ошибки, безусловно, они должны принять необходимые меры.

Что касается дисциплинарного производства, мы предлагаем включить положения, предусматривающие минимальные гарантии справедливости. В Основных принципах указано, что «все виды дисциплинарного … производства должны определяться в соответствии с установленными стандартами поведения судей». Кроме того, они гласят, что судья должен иметь право на беспристрастное рассмотрение его дела. В ряде стран при определении порядка рассмотрения дисциплинарных дел закон о статусе судей содержит отсылку на положения уголовно-процессуального закона.

Мы понимаем, что в определенных случаях именно Республиканская дисциплинарно-квалификационная коллегия выступает в качестве дисциплинарного органа первой инстанции (пункт 1 статьи 43). В то же время пункт 2 статьи 46 гласит, что решения Республиканской коллегии обжалованию не подлежат. В свете положения Основных принципов, в соответствии с которым решения по дисциплинарным делам должны подлежать независимому рассмотрению (статья 20), исключение возможности обжалования вызывает озабоченность. Основные принципы допускают исключение возможности рассмотрения в случае принятия решения высшим судом страны, однако данное положение нельзя толковать как применимое к Республиканской дисциплинарно-квалификационной коллегии.

IV. Вопросы, не затронутые в законопроекте

а. Продвижение по службе

Гарантиями надлежащего функционирования суда, а также независимости отдельных судей в странах гражданского права является точное определение критериев продвижения по службе. Это опять же предполагает регулярное проведение оценки качества работы судей на основании четких и объективных критериев. Возможно, в задачу Конституционного закона не входит определение деталей проведения оценки, однако в законопроекте следует заложить основу для детальных норм.

б. Обучение

Большое значение также имеет регулярное обучение судей. Знающие и компетентные судьи хорошо подготовлены к оказанию сопротивления неправомерному вмешательству в свою деятельность. Это опять же та область, которой, безусловно, не вдаваясь в детали, должно быть уделено внимание в законе. При формулировании соответствующих положений следует учесть содержащееся в международных документах требование, в соответствии с которым судебная власть должна оказывать влияние на систему обучения и должна принимать участие в разработке учебных курсов.