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Council of Europe
Parliamentary Assembly
Assemblee parlementaire
AS/Bur/Monaco (1999) 1 rev .v 25 juin 1999
Bureau de I' Assemblee
Legislationline Comment : see in particular paragraphs 81, 84 and 170. Individuals who have acquired the nationality of Monaco are eligible to vote only after a period of 5 years has elapsed from the day of publication of the decree of naturalization. The rapporteurs contend that this regulation is in breach of article 3, Protocol n. 1 to the European Convention of Human Rights. It appears that the report has resulted in a reform of the electoral system, which was adopted by the Conseil National on 28 March 2002.
(excerpts - emphasis added in paragraphs 81, 84 and 170)
RAPPORT
sur la conformite de I'ordre juridique de la Principaute de Monaco avec les principes fondamentaux du Conseil de 1 'Europe
presente par
M. Antonio PASTOR RIDRUEJO et M. Georg RESS,
Juges a la Cour europeenne des Droits de I 'Homme
1. Ce rapport a ete redige a la demande du Bureau de I' Assemblee parlementaire. Ses auteurs l'ont etabli a titre individuel et il n'engage pas la Cour europeenne des proits de I'Homme. Le 21 juin 1999, le Bureau de I' Assemblee a autorise sa publication selon la procedure habituelle. Conformement a cette derniere, le present texte sera publie dans la Revue universelle des droits de l'homme.
(…)
B. Elections au Conseil National
a) Systeme electoral
63. Le Conseil National est composé de 18 membres elus au suffrage universel direct et au scrutin de liste pour 5 ans. La loi N° 839 du 23 fevrier 1968 sur les elections nationales et communales prevoit une circonscription nationale unique plurinominale.
64. Le scrutin est majoritaire a deux tours, avec possibilite de panachage, mais sans vote preferentiel. Sont elus au premier tour les candidats qui obtiennent la majorite absolue des suffrages exprimes, sous reserve que le nombre total des suffrages recueillis soit egal au 1/4 du nombre des electeurs inscrits. Au second tour, la majorite simple suffit, quel que soit le nombre de votants.
65. Les conditions pour etre electeur (article 53, alinea 2, de la Constitution) sont les suivantes :
- age: 21 ans ;
- nationalite monegasque depuis 5 ans au moins (voir ci-dessous) ;
- interdiction: faillite non rehabilitee, condamnation par deux fois en police correctionnelle pour delit d'ivrognerie, lorsque le second jugement aboutit a une peine d' emprisonnement, condamnation a une peine de prison pour une duree determinee, sans ou avec sursis, condamnanon par contumace (suspension du droit de vote).
66. D'apres la Constitution, sont eligibles au Conseil National tous les electeurs ages d'au moins 25 ans qui ne tombent pas dans une des categories d'ineligibilite. Sont ineligibles les conseillers de la Couronne, les membres du Tribunal Supreme, les Conseillers d'Etat et les personnes possedant une double nationalite qui occupent dans un pays etranger une fonction publique ou elective.
67. Sont incompatibles avec le mandat de Conseiller National les fonctions de membre de la Maison Souveraine, Conseillers de Gouvemement, diplomates, magistrats et un certain nombre de hauts fonctionnaires.
b) Corps electoral: questions de nationalite
68. Parmi les conditions pour etre electeur, celle de la nationalite monegasque acquise depuis au moins cinq ans (article 53, alinea 2, de la Constitution) necessite des precisions :
i. la nationalite monegasque
69. Comme nous l'avons deja dit (voir ci-dessus, section I, B, b), en mars 1990, conformement au demier recensement de la population, la Principaute comptait 29 972 habitants dont seuls 5070 (16,92%) nationaux. En mars 1999, le nombre de Monegasques a atteint les 6,912. Ceux qui forment le corps electoral sont certainement un peu moins a cause du critere de cinq ans.
70. Pour expliquer les regles strictes d'octroi de la nationalite et le nombre limite des nationaux, les autorites monegasques font reference a l'histoire relativement recente du pays et notamment au fait qu'en 1861 Monaco a perdu plus de 9/10emes de son territoire et les 6/7' de sa population (…) :
« La preservation de l'identite nationale, telle qu'elle s'est forgee a la fin du XIXeme siecle, entrainait donc necessairement le resserrement des liens de la communaute monegasque constituee a cette epoque. C'est essentiellement par reference a cette derniere que les regles de devolution de la nationalite ont ete etablies et c'est pourquoi elles sont avant tout fondees sur la filiation (jus sanguinis) ».
71. .Ainsi, conformement a la Constitution et la loi relative a l'acquisition de la nationalite monegasque, sont Monegasques les enfants nes d'un pere monegasque ou ceux nes d'une mere monegasque par filiation (voir aussi l'article 1er de la loi no. 1155 relative a la nationalite du 18 decembre 1992). L'etrangere ayant epouse un Monegasque peut acquerir la nationalite monegasque par declaration, a l'expiration d'un delai de cinq ans a compter de la celebration du mariage, a condition que la communaute de vie avec le conjoint monegasque n'ait pas cesse au moment deja demande, sauf veuvage non suivi d'un remariage (voir l'article 4 de la loi susmentionee).
72. Comme nous l' avons deja dit, le Prince peut accorder la nationalite monegasque par naturalisation. Repetons ici les criteres pour la naturalisation: age majeur (21 ans) et residence minimum de 10 ans a Monaco (mais le Prince peut accorder une derogation a cette condition). La loi precise que la naturalisation est accordee par ordonnance souveraine «apres enquete sur la moralite et la situation du postulant et justification qu'elle lui ferait perdre sa nationalite anterieure et l' exonererait definitivement des obligations du service militaire a l'etranger ».
73. Dans ce cadre legislatif, l'appreciation est faite au cas par cas. Avant de prendre sa decision en matiere de naturalisation, le Prince recoit les avis du pouvoir judiciaire ( casier juridique du requerant), du gouvemement (Conseiller de l'Interieur), de la mairie et du Conseil de la Couronne. Ce dernier porte une attention particuliere a l'attachement du requerant au pays, la duree de sa residence et de celle de sa famille a Monaco, son integrite, etc. afin d'assurer une integration harmonieuse des nouveaux nationaux. La situation financiere du requerant n'est pas en soi decisive mais au cas ou le postulant a un revenu tres eleve, la question se pose de savoir si son interet a acquerir la nationalite monegasque est lie aux privileges fiscaux qu'apporte cette derniere.
74. En 1998, 84 personnes ont ete naturalisees sur un total de 250 demandes. La plupart des demandes sont faites par des membres de familIes partagees, par exemple les cas ou la femme est monegasque mais pas le mari qui vit et travaille a Monaco (pour les statistiques sur le nombre de nationaux et de naturalisations depuis 1988 voir l'annexe 2).
75. Aux dires de M. Campora, President du Conseil National, si on accorde la nationalite a 23000 habitants on change radicalement la proportion actuelle. En outre, il a note qu'il n'y a pas de revendications fortes par les non nationaux pour acquerir la nationalite monegasque.
76. M. Uveque a note que les residents francais et italiens (environ 20,000) sont souvent appeles « les enfants du pays». Alors que normalement un etranger condamne a une peine d' emprisonnement est expulse, apres avoir purge sa peine, dans le cas d 'un « enfant du pays », cette decision d'expulsion est dans la pratique suspendue. Enfin, il a estime que la naturalisation d'un tres grand nombre de residents pouvait, bien evidemment, susciter des difficultes. .
77. M. Grinda, quant a lui, a fait valoir que l'Etat repond largement aux besoins des non nationaux qui resident a Monaco (…).
78. Nous nous sommes deja prononces sur les pouvoirs du Prince et du Conseil National en matiere de naturalisation (voir ci-dessus, section A, c). Nous notons que les Monegasques sont en minorite (un peu moins qu'un quart) parmi les residents dans leur pays. Il est vraisemblable que les privileges fiscaux et l'interet a de bonnes relations avec la France sont parmi les raisons les plus importantes pour lesquelles il n'est pas envisage que le nombre des Monegasques croisse rapidement.
ii. l' egalite hommes-femmes dans le domaine de la nationalite
79. Dans ce domaine, il y a certainement eu une evolution depuis 1992. Avant, seul le pere monegasque pouvait donner sa nationalite aux enfants. Apres 1992, la mere monegasque peut aussi donner sa nationalite aux enfants mais sous la condition qu' elle possede cette nationalite au jour de la naissance ou sous la condition qu 'un de ses ascendants de la meme branche est ne monegasque (les enfants majeurs (21 ans), nes d'une mere monegasque, qui remplissaient les conditions de la loi et qui jusqu'a l'adoption de la loi de 1992 n'avaient pas la nationalite monegasque, ont pu l'obtenir par naturalisation - « rattrapage » - afin que tous les membres de la famille aient la meme nationalite). Notons aussi que l'etrangere ayant epouse un Monegasque peut acquerir la nationalite monegasque par simple declaration mais tel n' est pas le cas pour l'etranger ayant epouse une Monegasque. Des inegalites persistent donc toujours mais beaucoup moins importantes qu' auparavant.
80. Aux dires de M. Uveque, l'evolution dans le domaine de l'egalite hommes-femmes en matiere de nationalite ne serait pas achevee.
iii. le delai de cinq ans panni les conditions pour etre electeur
81. Le fait que pendant cinq ans, a partir du jour qui suit la date soit de la publication de l'ordonnance souveraine de naturalisation ou de reintegration, soit de l'acquisition de cette nationalite par voie de declaration ou de mariage, des nationaux monegasques sont prives du droit de vote souleve un probleme d'incompatibilite avec l'article 3 du Protocole no.1 de la CEDH, qui donne a chacun appartenant au « peuple » le droit de participer au vote pour la legislature (voir, par exemple l'arret de la Cour europeenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Mat thews c. RU du 18 fevrier 1999).
82. Quand nous avons souleve ce probleme avec M. Grinda, Chef du Cabinet Princier, il nous a repondu que le fond de notre remarque meritait reflexion. M. Campora, President du Conseil National, nous a explique que ce delai est une forme d'examen pour l'apprentissage, avec la garantie du resultat, etant donne que la nationalite est deja acquise. D' autres legislations prevoient des tests pour l'acquisition de la nationalite, alors que ce n'est pas le cas de Monaco.
83. Dans ce contexte, M. Campora a souleve une autre question: au debut, la nationalite monegasque etait accordee aux etrangeres ayant epouse un Monegasque, mais de ce fait de nombreux mariages blancs ont eu lieu. Ainsi, la loi de 1992 a prevu un delai de cinq ans avant que l'epouse puisse acquerir la nationalite monegasque par declaration (voir aussi ci-dessus). A son avis, il serait important de preserver cette demiere disposition si on voulait eviter des mariages blancs.
84. Nous pensons que le delai de cinq ans comme condition d'acquisition de la nationalite par declaration a la suite d'un mariage ne pose pas de probleme. Par contre, nous considerons que le delai de cinq ans pour des nationaux monegasques, dans le contexte des conditions pour etre electeur, est incompatible avec la CEDH car il prive des citoyens du droit de vote.
(…)
170. Sous l' angle de la democratie parlementaire, nous avons aussi examine les conditions pour etre electeur. Dans ce contexte, nous avons note que le fait que pendant cinq ans (a partir du jour qui suit la date, soit de la publication de l'ordonnance souveraine de naturalisation ou de reintegration, soit de l'acquisition de cette nationalite par voie de declaration ou de mariage) des nationaux monegasques sont prives du droit de vote est incompatible avec l'article 3 du Protocole no.1 de la CEDH - qui donne a chacun appartenant au « peuple » le droit de participer au vote pour la legislature. En outre, nous avons constate des inegalites entre hommes et femmes dans le domaine de la nationalite. De maniere plus generale, nous avons estime souhaitable que la loi precise davantage les criteres de naturalisation et prevoit que les decisions en la matiere (affirmatives ou negatives) prises par le Prince seront soumises a un controle judiciaire.